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| 美国政府认为其国家安全战略的重要组成部分之一就是生物安全战略 |
中评社╱题：析冷战后美国政府生物安全战略——从克林顿政府至拜登政府〔1〕 作者：夏立平（上海），同济大学政治与国际关系学院二级教授、中国战略研究院副院长；葛倚杏（上海），同济大学国际与公共事务研究院助理研究员
【摘要】冷战后每届美国政府生物安全战略都有各自的特点，经历了一个从推动加强《禁止生物武器公约》机制，到退出《禁止生物武器公约》核查议定书谈判，再到在全球建立336个生物军事实验室，然后到企图把新冠疫情责任转嫁到中国头上的演变过程。美国政府认为其国家安全战略的重要组成部分之一就是生物安全战略，美国政府也意识到生物安全在国际安全中的关键作用，因此对其十分重视。冷战后美国政府生物安全战略演变的主要动因是，保持全球霸权与保证自身绝对安全，保持军事生物能力优势和美国军工复合体中的生物制药公司赚取超额利润。冷战后美国政府的生物安全战略阻碍《禁止生物武器公约》核查机制建立和公约的有效履行，美国生物实验室存在生物毒素泄露和被恐怖分子利用的巨大风险，美国生物实验乱象有在全球引发灾难性后果的危险。
冷战结束后，作为美国国家安全战略的重要组成部分，美国政府一直幷高度重视生物安全在国际安全中的重要作用。作为《禁止生物武器公约》(以下简称《公约》)的重要缔约国，美国未能履行《公约》的所有义务，甚至公开反对建立多边核查机制。美国政府指责和攻击其他国家拥有生物武器，自己却控制全球30多个国家的336个生物实验室，幷进行生物军事活动。作为世界上唯一的超级大国，美国所做的是对全球生物安全的威胁，是对世界各国构成威胁。
一、冷战后美国政府生物安全战略的演变
冷战后美国政府的生物安全战略经历了一个进化过程，从加强《禁止生物武器公约》机制到退出《禁止生物武器公约》议定书谈判，再到在全球建立336个生物军事实验室，然后到企图把新冠疫情责任转嫁到中国头上。贯穿克林顿政府至拜登政府生物安全战略的主线是维持美国霸权和确保美国绝对安全，但每届美国政府生物安全战略都有各自的特点。
（一）克林顿政府生物安全战略
冷战结束后美国首任总统为威廉·克林顿（William Clinton）。冷战结束后，美国认为，虽然核大战的危险已不存在，但核、生、化等已成为美国安全的严重威胁之一，而生物武器由于杀伤力巨大、易于获得和隐蔽等特点，其扩散造成的危险性甚至可能超过核武器和化学武器。克林顿政府生物安全战略具有以下特点：
其一，推动加强《禁止生物武器公约》机制。1971年9月，美国、苏联、英国与其他12个国家，拟订了《禁止发展、生产和储存细菌(生物)和有毒武器公约》，即《禁止生物武器公约》。在联合国大会审议通过后，该公约于1972年在伦敦、莫斯科和华盛顿开放签署，幷于1975年3月生效。
“为了防止恐怖分子、犯罪分子和一些对美国怀有敌意的国家使用生物武器袭击美国人民”，美国总统克林顿1998年5月22日宣布，美国政府“将进行协调一致的努力，来防止生物武器的扩散和使用”，把“加强《禁止生物武器公约》，使之有一个强有力的核查制度来进行检查和防止欺骗”作为一件头等大事。
1996年召开的《禁止生物武器公约》第四次审查会议集中精力制定核查机制和速度。此后，西方积极推动谈判，加强《公约》核查措施。
其二，将防止生物武器扩散放在国家安全重要地位。1991年冷战结束，据时任美国国防部长理查德·切尼提交的《1992年度国防报告》中估计，截至2001年，将有10个国家能够部署生物武器。1996年3月当时的国防部长威廉·佩里在向国会提交的《国防报告》中，正式提出了冷战后美国新的防御战略——“预防性防御”战略。佩里宣称，美国最重要的一点是对付核、化学和生物武器的扩散，一个潜在的侵略者如果拥有大规模杀伤性武器，不仅会增加冲突的死亡率，而且首先会增加发生冲突的可能性。〔2〕1997年10月24日，时任美国总统克林顿强调防止大规模杀伤性武器和其他先进武器扩散，防止其落入部分失败国家或恐怖主义组织手中。1999年，克林顿政府的《国家安全战略报告》阐述了组成美国国家安全战略的三大内容即“塑造”、“准备”、与“反应”。其中，“反应”要对付的美国面临的主要威胁和挑战包括大规模杀伤性武器扩散。〔3〕
其三，重点实施测定某些生物战剂的方法和开发疫苗。1994年5月，时任美国副防长约翰·多伊奇在一份关于防止大规模杀伤性武器扩散的报告中建议，在每年用于生物和化学武器测定装置研制的1.1亿美元预算中增加7500万美元。“生物综合测定法”（英文缩写BIDS）使可疑空气试样与能和某种生物战剂发生反应的抗体接触。至1996年底之前，美国在研究对付生物武器方面主要是以开发疫苗为重点。美国给派往波斯湾的美军部队注射抗炭疽疫苗，幷同时使用6种辅助药剂强化注射效果。
1998年5月22日，时任美国总统克林顿宣布，给美国所有武装部队（包括现役和后备役）的军人接种预防致命的炭疽细菌的疫苗。他还要求美国保持在生物技术研究与发展方面的领导地位。美国军队开始实施一项耗资3.22亿美元的计划，储备另外18种疫苗，其中包括一种预防天花的疫苗。1999年，克林顿政府要求国防高级研究计划局把用于防生物战研究的经费增加70%，达到每年1.46 亿美元。美国会批准拨款5100万美元，开始建立美国内药品和抗生素的储备。
（二）小布什政府生物安全战略
美国乔治·沃克·布什（George Walker Bush，又称为小布什）政府于2001年上台。“9·11”事件发生后，出于美国国家安全和反恐战争的需要，小布什政府逐渐形成了以单边主义为核心的“布什主义”，主张美国“运用自己军事、政治和外交等力量去应对来自世界上的威胁、承担全球责任、去塑造未来格局”。在生物安全方面，小布什政府认为美国面临的主要威胁从生物武器扩散转变为生物恐怖主义，更加重视防止生物恐怖威胁。小布什政府对美国生物安全战略做了重大调整，是冷战后美国生物安全战略的重大转折点。
其一，退出《禁止生物武器公约》核查议定书谈判。2001年《禁止生物武器公约》签署国在日内瓦就公约的核查措施达成协议，幷拟定了包括核查措施的《禁止生物武器公约》议定书，计划在2001年11月完成最后谈判，幷签字生效。但美国政府评估小组2001 年5月在《公约》议定书草案中找出38个问题，幷认为其中有5-6项相当严重。2001年7月25日，小布什政府明确表示反对根据《禁止生物武器条约》建立核查体系。对于采取这种立场的理由，2002年时任美国副国务卿的约翰·博尔顿表示，首先，生物武器与核武器不同，是无法验证的，生物武器的制造材料广泛存在于自然界中；其次，生物研究具有双重性，既可以用于和平目的，也可以用于战争目的，公约核查议定书草案极大可能泄露出企业商业秘密，损害美国国家安全；最后，草案可能会被别有用心人利用，如伊朗、伊拉克等国可能以公约缔约国的身份，要求获得有关生物研究的技术和设备，用于研制生物武器。〔4〕
其二，大力推动生物防御以应对生物恐怖袭击危险。2001年“9·11”事件以及持续数周的“炭疽病毒”生物恐怖袭击后，美国政府越来越担心恐怖组织和恐怖分子有可能使用生物武器来攻击美国，更加重视防止生物恐怖威胁。小布什政府于2002年12月11日发布了《打击大规模杀伤性武器的国家战略》报告，强调美国政府应当执行强有力的反扩散政策，防止恐怖分子获取此类武器，利用新技术提升情报搜集能力幷与盟国开展紧密合作等。〔5〕美国政府于2003年启动生物监视计划（BioWatch），最初生物监视计划在美国30多个城市安装监视生物恐袭装备，后期扩大到120个城市。
2004年4月28日，小布什总统签署《21世纪生物防御》总统行政令，这份行政令为美国生物防御提供了一个完整框架，内容涵盖了美国生物防御计划四大支柱即“感知威胁”“预防保护”“监视侦察”“救援应对及重建”。〔6〕小布什于2004年7月21日签署了《生物盾牌法案》，该法案计划于十年之内投入56亿美元在生物安全方面，用于储备药品以及处理生物安全危机等，高速研发药品，同时授予美国食品药品监督管理局（U.S. Food & Drug Administration，英文缩写FDA）紧急情况下立即发放药品的权力等，以增强美国的安全性。2007年1月31日，小布什总统签署国土安全总统行政命令第18号文件——《大规模杀伤性武器的医疗对策》，规定了特定生物药剂的相关政策，以加强生物防御。
其三，初步建立美国生物安全治理体系。小布什政府为维持美国的领导地位，主张“美国将保持一个没有同辈竞争者的强大军事实力”。在“9·11”事件之后的阿富汗战争中，美国多次发现有基地组织在研发生物武器。生物学的不断进步，特别是对人与微生物之间长期“共生”关系的最新认识，促使小布什政府强调采取“先发制人”战略，决心提高对生物攻击的防御能力。小布什政府认为美国在生物安全方面面临的主要威胁从生物武器扩散转变为生物恐怖主义，将生物恐怖主义认定为美国真正的威胁，为此开始着手构建美国生物安全治理体系。在2002年与2004年相继推出的《抗击大规模杀伤性武器国家战略》、《21世纪生物防御》行政令以及《生物盾牌法案》背景下，小布什政府出台的相互关联的三大反对生物恐怖袭击计划即生物监视计划、生物传感器与生物盾牌计划，各自探测与预测潜在生物安全威胁，对探测到的信息流加以汇总从而加速决策，以及促进生物医学对策如疫苗、药物和医疗器械等的开发。小布什总统2002年6月12日签署的《防止生物恐怖主义法》中规定持有、使用、转移联邦机构名单上的生物制剂和毒素的相关研究机构和企业必须登记，同时在研究生物防御领域投入29亿美元。小布什政府还出台《2002年农业保护生物恐怖主义法》，幷制定对可能造成美国农业部动植物健康和安全重大威胁的生物制剂进行管控的规定。同时要求至少每两年对生物制剂代理商和相关生物制剂进行一次审评。〔7〕
（三）奥巴马政府生物安全战略
奥巴马政府主要战略目标是防止生物恐怖主义，主张通过国际多边合作来保证美国生物安全，其根本目的是维系美国霸权和绝对安全的需要。在奥巴马任职期间，制定了一系列有效的生物安全战略，开始将生物安全放到战略层次幷优化生物防御“布萨特计划”，同时确立生物安全科技治理框架。
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