最后，中央统一解释反制地方自行修订自治条例俨然形成法律战。先前中央对于全国的统一规范迟未出炉，解释其因是仍有订定自治条例的县市仍未上报，将持续与县市沟通瞭解，汇集意见后于适当时机宣布一致性规定。民进党执政中央未能事先协调地方暂缓修正地方自治条例，反而在地方修法后再以中央法规打脸地方，凸显中央法令权威性。2020年12月31日行政院宣布莱猪政策中央地方统一规范与原则，相关地方食安自治条例凡定有“乙型受体素一律不得检出”之规定者，因违反宪法并抵触中央法规，自2021年1月1日起，“原订者函告无效/新订者不予核定”，而主要原因就是地方自治条例不合法、不合理、不可行。
中央与地方间冲突将以法律战方式呈现。依据《食品安全卫生管理法》第15条第4项规定，依法不得检出瘦肉精，但当中央订出容许标准，县市有关食品安全自治条例订出零检出，则明显抵触中央法令。从法律位阶层级检视，《动物用药残留标准规定》系卫福部依据《食品安全卫生管理》法第15条第2项所制定；当地方政府的自治法规比中央法规命令严格时，行政院可依《地方制度法》函告无效。但在野地方执政联盟声请释宪解释，以对抗中央法律权威。从释字第498号：“中央政府或其他上级政府对地方自治团体办理自治事项、委办事项，依法仅得按事项之性质，为适法或适当与否之监督。地方自治团体在宪法及法律保障之范围内，享有自主与独立之地位，国家机关自应予以尊重。”第738号解释文：“以自治条例为因地制宜之规范，均为宪法有关中央与地方权限划分之规范所许。”然而，未来民进党执政中央与台湾民众党、国民党执政地方法律之战，恐怕旷日费时。
三、美莱猪及日核食换取台湾国际空间之迷失
蔡英文总统曾表示关于进口美国牛肉和猪肉议题，从台湾前领导人陈水扁到马英九，皆对美方做出承诺，试图解决关于美牛、美猪的问题。蔡英文认为“这是台湾政府解决问题的能力，它所影响的，不只是台美间的经贸关系，甚至包括CPTPP（跨太平洋伙伴全面进步协定）等区域贸易协定的参与”。若台湾能在美猪、美牛的议题上，跨出关键的一步，将是台美经济全方位合作的重要起点，“台湾要成为全球供应链重整中的关键力量”。
民进党政府上台以后，改变马英九时期“亲美和中”战略，转向为强硬“联美抗中”路线；在反中路线战略指导下提出“抗中保台”，积极配合美国所建构印太战略民主同盟角色。美国藉由出台一系列友台政策、对台军售，塑造美台关系处于断交以来最佳状态；因此作为亲密战略伙伴，民进党政府必须给予政策回报。在美国卫生部长访台后，立即释放美莱猪进口政策，以期换取美台签订《双边贸易协议》(Bilateral Trade Agreement，BTA)，避免台湾在亚太地区成立《跨太平洋全面与进步伙伴协议》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP)后，经济一再被边缘化。同时，也希冀与美国洽谈《美台自由贸易协定》（FTA）。
拜登则明白表示，在美国国内劳工、教育问题未解决之前，不会与其他国家签署任何经贸协议，这等于是斩断民进党政府藉由开放莱猪进口，以换取与美国签署《双边贸易协议》（BTA）及《自由贸易协议》（FTA）之政策逻辑。可以说开放美莱猪政策效益，并未符合原先政策预期评估，故被在野泛蓝及泛绿政治联盟批评为“热脸贴冷屁股”、“赔了夫人又折兵”、“牺牲民众健康权益换取国际空间策略彻底失败”。
首先，开放美国莱猪进口源自巩固“联美抗中”、“抗中保台”之战略及反中路线。美国期许及要求台湾开放莱猪进口，导致民进党政府政策让步，此源自“联美抗中”、“抗中保台”战略架构反中路线之需要，但此让步并未换来经济对话及台湾国际空间扩大化。尽管民进党在2012年即已转向采取国际标准，但并未主动提出开放美莱猪进口，这主要还是受2020年大选获胜影响，美国在台湾大选中不断助攻蔡英文，宣称中国不断介入台湾大选，此次蔡英文获得民选总统以来最高票当选。因此，在2020年8月宣称开放美莱猪进口台湾，形同助攻特朗普在11月即将而来的总统大选，然而此项政策并无助于其选情；反而损及民进党政府治理绩效及领导威望。
台湾社会约50-60%民意反对将“食安健康权益”及“经济对话利益”进行谈判议题挂钩，据《TVBS》调查即使开放美莱猪进口，可以换取与美国谈判、签订《自由贸易协定》（FTA）， 仍有51%民众表示不赞成，35%赞成。针对卫福部长陈时中提出开放进口美猪、美牛可为台湾换取国际地位之说法，则有54%民众不认同、36%同意。这显示若为维持“联美日以抗中”战略，而却以漠视、牺牲台湾民众健康权益为代价，最终将反馈降低民众对民进党政府政策认同，及减少苏内阁支持度及损及蔡英文总统政治声望，这将进一步冲击2022年台湾地方选举及2024年台湾总统大选。
其次，若相继开放美莱猪与日核食恐产生“共振效应”，短期内民进党应会避免日核食入台。台湾普遍民意反对日本核灾区食品进口，反对牺牲民众健康权益换取经济对话利益之谈判议题挂钩。若民进党政府再倡议开放日本福岛核食进口，恐再增加台湾民众疑虑及反弹，且鉴于开放美国莱猪未必立即助于换取商谈签署贸易及投资框架协议经验；即使开放核灾区食品，日本也未必能够协助台湾参与CPTPP，一旦两项政策目标皆落空却要付出这么大外交挫败，恐增加民众对政府执政治理能力质疑。
若继美莱猪后再开放日核食进口台湾，恐将产生“共振效应”，持续重挫蔡英文政治声望及民进党政府民意支持度。针对驻日代表谢长廷说“若我们比大陆还要晚开放日本核食，会让日本支持台湾的人士没面子”，民调显示高达77.3％民众不认同。若开放核食进口，62.2％民众不相信政府有能力把关食安，仅29.8％民众相信。针对谢长廷说法若不允许日本核灾区食品入台，恐无法利用日本担任CPTPP轮值国主席机会参与，国民党则批判台湾根本还没向即将是CPTPP轮值主席国的日本提申请，而11个CPTPP缔约国有马来西亚、汶莱、智利跟秘鲁4国未完成国内批准程序；“台湾根本不可能有申请加入CPTPP的机会”。
台湾民众并不支持以牺牲健康权益换取国际空间的政治交换关系。民众普遍民意认为，“生命健康权益”高于“国际活动空间”。例如2020年12月23日国民党智库公布日本核食民调，结果指出高达74.4％民众不赞成开放进口，66.9％民众不认同开放核食才能争取加入CPTPP。足见普遍台湾民意反对日本核灾区食品进口台湾，也不认同要牺牲健康权益换取国际空间。由于反核食公投两年禁令也即将满两年，是否台湾将开放核灾区食品进口，颇令人关注。显示台湾民众对进口美国莱猪及日本核灾区食品，皆持高度反对立场；同时普遍反对以牺牲“健康权益”换取“国际空间”。
最后，开放美国莱猪进口政策恐将产生骨牌扩散效应，形同对其他畜养莱猪的国家开放。依据WTO中“最惠国待遇”国际义务，台湾一旦开放美国莱猪进口，未来其他国家要求比照美国待遇开放莱猪进口时，台湾难以在法理上拒绝其他国家莱猪进口。民进党当局宣称仅只是开放美莱猪进口，但事实上由于台湾也是世界贸易组织成员，不得采取“歧视性”政策，这等同也可能向畜养莱猪的各国家开一扇窗而允许其莱猪进口台湾。
卫福部长陈时中在立法院接受质询时，曾坦言“其他国家如果根据行政命令是可以的(出口莱猪到台湾)”。据陈时中说法指出“现在能够进口到台湾总共有13国，其中9国是欧盟国家禁用瘦肉精，剩下的国家是美、加、纽、澳，美国有22%的饲料有用瘦肉精，加拿大基本上出口的是不用瘦肉精，纽西兰目前没有进口，而澳洲进口的量占一年进口的量大概0.02%，目前也是没有”。因此，若从开放美国莱猪利于促进台美关系，援引推论开放纽、澳莱猪，亦可强化对台纽、台澳等自由贸易协定协商，如此开放美莱猪可能为开放纽、澳莱猪预作铺路，尽管其所占之比例相当低。
肆、结论
台湾被视为美国印太战略民主同盟，美国也通过一系列友台法案力挺台湾，包括《国防授权法》、《台湾旅行法》、《台湾保证法》等；甚至派遣卫生部长、国务次卿访台，但却欠缺进一步建立经贸合作伙伴关系的临门一脚。特朗普政府如此力挺台湾，台湾不在美国所期待政策加以善意回应，恐也会减损美对台支持力度。这也是蔡英文强调扩大开放美国莱猪进口，宣称此项开放政策“不仅是符合国家整体利益及未来战略发展目标的决定，也是能促进台美关系的决定”之因。然即使民进党政府以损及执政群众基础，希冀换来更宽广国际空间恐也是事与愿违。民进党敢冒台湾社会之大不韪，竟以行政命令方式开放美莱猪进口政策，实为“联美抗中”战略之极化作用。然美国政党轮替产生特朗普政府未能持续执政，此足见美台关系处于不稳定状态，纵使美台实质关系提升，但不会由量变产生质变，从而超出临界点而发展成正式关系。
尽管针对台湾开放美牛美猪进口，新任国务卿布林肯（Antony Blinken）虽也曾赞许此项开放美莱猪政策，但只是提出是项政策利于美国农民与经济，及与台湾建立更强健的经贸关系，助于民主价值及区域和平稳定；并未直指这利于美台签订双边贸易协定（BTA）。整体而论，尽管这项开放美莱猪进口政策，为美台可能达成双边贸易协定打开大门，但美国何时会启动美台贸易协定协商时程其实难以判定。特朗普主政下国务院、白宫国安会、商务部、农业部等部会，固然虽皆力挺美台洽商双边贸易协定。但随美国政党轮替拜登主政后，恐怕这一支持力度将变小及时程延期更具不确定性、不可预测性。
民进党当局期待台美经贸关系突破，美莱猪开放成为无法跨越的门槛，但这只是“必要条件”而非“充要条件”；并非允许美国莱猪进口，即可直接换来双方投资及贸易协议，台湾仍需在投资贸易等经济体制进行改革及加速自由化程度，允许莱猪进口政策充其量只是一张可进入商议却无保证的“入门卷”。不论民主党或共和党执政皆会期许台湾开放美莱猪，若台湾不开放就无法重启对美TIFA（贸易暨投资架构协定）谈判，更遑论谈判双边贸易协定。但即使开放美莱猪进口，也不意味着美台立即能展开经贸协定之商议。民进党政府欲藉由开放美莱猪进口，而交换签署美台自由贸易协定，这恐只是一厢情愿政策思维。
然则，民进党政府并不尊重立法院在野党及各地方政府，运用强势压制而非温和开放政策沟通模式，从中央层次不良沟通延伸至地方层级政治互动与治理危机。这不仅恶化政党间良性互动，也伤及中央与地方关系，毫无助于建立理性政党政治及中央地方制度性分权。就此而论，开放美莱猪进口政策，适足以提供台湾民众党、国民党以“地方包围中央”策略之实践场域，导致执政中央民进党政府陷入“四面楚歌”治理困境；而以美莱猪进口换取签署美台投资与贸易协定的政策交易失效，这将重创蔡英文领导威信及民众对民进党政府的政治信任；而台湾央地关系的冲突与博弈，恰提供国民党运用公民投票进行集体政治动员场域，从而不利于民进党在2022年地方大选的选情。
（全文刊载于《中国评论》月刊2021年3月号，总第279期） |
