三、“蓝地方”包围“绿中央”策略、效应及局限
民进党政府已开放边境，目前唯独“小三通”尚无具体开放时间表。9月24日金马澎三县共同举办离岛论坛，再次呼吁民进党政府“十月中旬解封，应该要一并开放小三通”。期间金门县长杨镇浯拜会陆委会，直指“小三通不能无限期停航下去！”应同步开通；提出希望最快是金门传统节日或冬至复航。
大陆国台办发言人朱凤莲则批评台湾开放的入境措施不对等，仍针对大陆及港澳地区人员设置诸多的限制，这是双重标准，继续阻挠大陆民众赴台。尽管泛蓝执政的离岛三县共同齐声呼吁重启“小三通”，但仍无法影响民进党当局决策走向平等开放。事实上，泛蓝内部对开放“小三通”较具共识；但从“小三通”发展至“小四通”、将金门视为“一国两制”和平实验区，在国民党内部、国民党与新党间皆存在不同政策思维取向。这导致泛蓝无法联合采取集体行动，强化以“地方包围中央”策略，最终改变民进党当局政策取向。
首先，国民党主政的离岛三县试图采取一致性行动，影响“绿中央”的“小三通”开放政策。在澎湖召开共同论坛，澎湖县、金门县、连江县三县首长、立委、议长及县府主管参与，同台交流施政经验及呼吁民进党政府开放“小三通”，不应区别对待，应随边境解封同步开通，运作回归常态化机制，重新恢复两岸交流往来及合作。陆委会虽宣称会考虑重启，然目前仍无法重新开通，将视台湾社会内外疫情及两岸互动情势，进行“滚动检讨循序调整”。在此波边境开放中并未涵盖“小三通”，显然民进党政府并无理会国民党及其执政地方政府的倡议及呼吁，国民党难以发挥“蓝地方包围绿中央”效应。
连江地方政府宣布随疫情趋缓，在十月解封边境后，期待早日恢复“小三通”；并希望透过“马祖国际艺术岛”吸引观光客登岛，认识马祖文化及国共对峙年代所遗留的战地风光。相对于金门“小三通”运载量，马祖“小三通”运量较少一天最多2班船，占全年观光客不到5％，其余95％几乎来自台湾。因此，尽快恢复“小三通”其交流意义远远大于经济意义，且马祖地区针对大陆渔船越界、抽砂船问题，亟需与对岸对话及沟通。
其次，“绿中央”与“蓝地方”施政目标冲突。尽管离岛县长及立委基于选区选票压力，曾多次呼吁金马“小三通”应解封，宣称两岸具血缘关系且要顾及人道考量；认为解禁助于缓和两岸对峙，此为向大陆递善意橄榄枝。但行政院却回应，政府希望能够开通“小三通”，但大陆疫情严重而封城，开通难以保护民众健康。显然民进党当局以因应新冠疫情治理为由，从宣布暂停“小三通”到限缩陆港澳、两岸海运直航。“绿中央”强调两岸关系发展中政治自主性、“国家安全”的重要性，“蓝地方”则是凸显地方经济社会发展目标、民生课题，彼此施政治理目标，实南辕北辙。
复次，“蓝地方”采行两岸政策欠缺整合，难以发挥“地方包围中央”效应。例如2019年召开“海峡论坛”时号称台湾民众万余名参与，占参与人数4成、青年比例约5成。然国民党执政县市参与仅有金门、连江、澎湖3个离岛县长参与，其余12个县市在民进党当局祭出“不乐见”、强力劝说下减少地方县市参与。这种“寒蝉效应”的产生，使得国民党执政15县市政府，未能形成一致性集体行动，难以掌握政策话语权及影响力。
回顾2018年台湾地方选举，国民党获得极大胜利；但当执政的金门县政府提出由“小三通”升级为“小四通”，并未获得来自国民党中央、立法院党团齐声奥援，反而遭民进党执政“绿中央”所架空。就此而论，离岛县市所提出开放性政策措施，国民党中央似持保留意见，也就难以动员其他12个国民党执政县市，故难以发挥地方包围中央作用，从而影响重启“小三通”的决策。
再者，泛蓝政治联盟固然倡议恢复“小三通”，但政党间对从“小三通”升级“小四通”，则持迥异政策路线。然国民党主席朱立伦宣示“亲美、友日、和陆”路线，以强化“保台”目标。提出两岸经济合作框架协议（ECFA）涉及中小企业与渔民的权益，透过民间力量确保ECFA延续；也针对疫情及两岸关系恶化 ，主张恢复“小三通”，缓和两岸政治气氛以降低战争风险。8月国民党副主席夏立言赴陆参访，期间会见海协会会长张志军，就军演问题、农产品检验检疫问题、ECFA早收清单、两岸增加航点（恢复“小三通”），及台商权益与投资保障等议题进行沟通。
夏立言与厦门台商座谈时，台商反映“小三通”、子女求学和两岸司法互助、财税、产品原产地论证等问题。同时，台商并关心国民党对“九二共识”的看法，因先前朱立伦主席表达“九二共识是没有共识的共识”；夏立言则明确表态，国民党支持“九二共识”、不支持台独。至于国民党内部前党主席候选人卓伯源，也曾提出金门乡亲希望建成金厦大桥，尤其许多乡亲在陆置产、投资，金厦关系密切，建议国民党中央基于金门民众权益，考虑对“小三通”局部开放，同意严格管制，但不应完全封锁。
基本上，泛蓝政治联盟皆支持开启“小三通”，但对于从“小三通”发展至“小四通”及将金门作为“一国两制”试验区，则有不同异论。2006年11月6日，时任县长新党籍李炷烽提出以金门作为“一国两制”试验区的构想，藉由公共议题让金门跳脱蓝绿对抗，提供解决两岸政治僵局的创新思考。2018年8月新党籍副县长吴成典再度抛出：“一国两制都可以在这里（金门）做”的说法。就算是一国两制，也是演变后结果，不是他的主张，但他也不反对。但国民党的本土派并无法接受让金门作为“一国两制”试验区说法。换言之，泛蓝内部对金门与大陆发展型态存在争论。
肆、“小三通”具创造和平缓冲地带作用
台湾离岛三县金门、马祖及澎湖在论坛中，共同呼吁民进党政府，应随边境开通同时重启“小三通”，以便利两岸民众往来、交流与合作。由于当时做出暂停“小三通”决定是民进党政府，以单边行动决定、不待两岸协商；尽管此决定系因“蓝地方”离岛政府所建请。然当疫情有所减缓时，泛蓝执政三离岛建请民进党政府放松管制，然“绿中央”则以疫情防控及国家安全为由，持续管制之。显然，民进党政府对陆港澳与其他国家，采取区隔差异化做法。
尽管大陆也提到重启“小三通”，认为这符合两岸民众期待与需求。但若民进党政府提出恢复“小三通”建议，是否需要两岸进一步沟通、协商呢？台湾需要表达什么政治善意吗？或者需要以承认“九二共识”为“政治前提”吗？在台湾虽然两岸事务属于中央层级政府权责，若民进党政府授权金门澎湖等离岛政府与厦门洽谈恢复“小三通”，此或可避免因民进党当局不承认“九二共识”而致两岸无法对话的困境。
两岸重启“小三通”，大陆若要求台湾参与协商地方承认“九二共识”，则金门马祖澎湖地方政府本无承认“九二共识”问题；甚至大陆也可能要求民进党当局，应表达友好政治善意，至少是接近“九二共识”的表态。大陆若在此问题立场上，采取立场强硬要求，则开启“小三通”将会更困难。这显示“九二共识”为两岸发展之“定海神针”，发挥关键性“定锚效应”。
鉴于目前台湾疫情感染数据仍非常高，甚至高居全球第一，而大陆政府却采取“动态清零”政策严控疫情。从防疫角度看，事实上，立即恢复“小三通”的条件目前还不成熟。大陆内部对疫情仍持相当谨慎防范的态度，即使两个低风险地区之间的跨地区流动，也须设置繁琐的核酸检测始可。民进党政府对离岛恢复“小三通”也未必积极，这不利其选票极大化目标，反而利于泛蓝选举政治。尤其重启呼吁“小三通”议题，不仅在经济上拉抬国民党的政绩，在文化融合、政治认同上化解两岸敌意，也不利民进党操作危机动员、“亡国感”以获取政治选举利益。
根据作者访谈十余位两岸问题专家显示，目前“小三通”重启可能性甚低。首先，“当前因为疫情问题，如果要开放，防疫方面就需要协商协调，这就需要官方接触，可能性不大。”也因两岸已无政治基础，所以进行国台办、陆委会及海基会、海协会协商根本不可能。其次，也有许多陆方学者认为“应该要求承认九二共识，不然民进党会感觉可以呼风唤雨”。台湾“想要暂停就暂停，想要开通就开通”，而大陆却只能被动配合因应，此并不符合两岸互动之对等、互惠。
再者，也有陆方学者批判，“民进党既不遵循九二共识，又想要好处，哪有这种好事”，此凸显民进党政府既不要“九二共识”，又要“两岸和平”红利、经济发展利益。最后，不少学者建议“小三通，应该是地方联系恢复开通较好”。将“小三通”视为两岸城市交流一环，如同沪台双城论坛一般，柯文哲市长认同“两岸一家亲”，而三离岛县由国民党主政也接受“九二共识”，与大陆互动不存在缺乏共同政治基础的问题。
总言之，国民党倡议重启“小三通”，具有拉拢中间选民及凝聚泛蓝支持者作用，对其选情有利；但对民进党选情则有不利影响，倡议开启“小三通”已非民进党话语权，并无法主导。且目前疫情仍呈现相当程度风险，开放“小三通”的政策环境并不成熟。一方面大陆对疫情防控，采取非常严格“动态清零”政策，台湾疫情防控已有失控现象，每日罹患者高达数万人；另一方面则是普遍的观点认为，甚至要求民进党政府必须回归“九二共识”，但民进党政府也不会为重启“小三通”，而宣称接受“九二共识”。比较折中性建议且具可行性做法，确实是由承认“九二共识”的离岛地方政府与大陆地方政府商议，民进党政府再释放一些政治善意。
伍、结论
未来两岸或可协商建立一个更易于验证的安全区，让两岸人民透过“小三通”互访通商，不必受严苛的隔离禁制，更非紧闭着“小三通”门户。实施初期可采限班、限量方式试行，逐渐摸索更有效模式，再持续扩大开放。这种“渐进式”恢复“小三通”，创造多赢局面。对金马民众而言，原本受益于“小三通”的观光及贸易，藉由台商及台胞便捷的返乡之路及陆客，促进离岛经济及观光事业发展；对大陆而言，重启“小三通”进行疫情管制降级实验，透过福建厦门、福州与金门、马祖的“小三通”经验，可扩大移植至其他地区。同时，也有缓和两岸关系的作用，便利于两岸交流与合作、两岸融合深化。
“小三通”确实可带动金门与马祖与澎湖的航运、旅馆、观光、餐厅与商品消费产业蓬勃发展，增加就业市场蓬勃发展。有关“小三通”常态复航，其时机选择可选择在传统节日复航，类似既往春节包机，先行试办由船班互往不入境方式，并启动人道、就医、就学专案与两岸航班，逐步开放与全面复航，以有效解决离岛民众的需求。同时，“小三通”涉及议题十分多元化，涵盖：航运、客货船、渔船、商品贸易、人员往来、金融往来、邮政往来、工商发展、农渔业发展以及所有入出境管理、关政、防疫、防检疫、动植物防检疫、商品检验等具体的相关业务。
基本上，“小三通”议题相当多元及非常繁琐复杂，需要台湾内部中央层级与地方层级政府共同治理，及协力合作始能成之。重启“小三通”，一方面可解决离岛民众民生经济和日常生活需要；另一方面可有效缓解两岸紧张情势及敌对，降低双方战争风险，民进党当局应要善意回应之。当前两岸疫情治理管控仍存在落差，故全面开放“小三通”的条件尚不成熟，最具可行协商方式是回归地方层级“城市交流”、跨域治理；民进党执政中央层级政府授权离岛地方政府协商，因蓝地方主政已承认“九二共识”，此较具政策执行之可行性，以利重新建立两岸互动“和平缓冲地带”。
（全文刊载于《中国评论》月刊2022年11月号，总第299期） |
