三、更好发挥社会保障在扎实推进共同富裕中的作用
文章分析，（一）社会保障推动共同富裕的作用机制
“十四五”规划明确要求，要扎实推动共同富裕。习近平总书记在对“十四五”规划建议稿作说明时也强调指出，必须把促进全体人民共同富裕摆在更加重要的位置。共同富裕既是社会主义制度的必然要求，也应当成为社会主义现代化国家的题中应有之义。在改革开放初期，我们强调“让一部分人先富起来”，但目的仍然是“先富带动后富，最终实现共同富裕”，两者之间是手段和目的的关系。如果说在经济总体水平较低的时代，主要矛盾在于通过解放生产力来做大蛋糕，那么当前，国家的发展进入到了新时代，经济发展的总体水平得到了很大的提高，迈向共同富裕就应当有实质性的进展，而关键就在于缩小收入分配差距。
社会保障作为典型的再分配制度，对于调节收入分配差距，进而推进共同富裕具有显着的功能。[8]具体而言，不同社会保障项目的收入再分配对象和效应有所不同。在社会救助制度中，资金来源于一般性税收，而受益对象是低收入群体，因此可以调节富裕群体与贫困群体之间的收入水平，从而具有明显的收入再分配效应。
在社会保险制度中，收入分配格局的调整对象较为复杂：其一，从缴费结构上看，劳资双方分担缴费责任，而最终的基金都将用于遭遇了风险的劳动者，因此是对劳资之间收入的再分配。其二，从待遇计发办法上看，以养老保险制度为例，由于考虑了社会平均工资的因素，因此不同收入参保者的养老金差距会小于工资收入的差距，从而在不同收入群体之间具有再分配效应。其三，从待遇给付对象上看，部分社会保险项目只给付发生了风险的劳动者（如医疗、工伤、生育等），因此在未发生风险的参保人与发生了风险的参保人之间亦会存在再分配效应，从而使遭遇风险者得到来自全体参保人的支持。
社会福利制度的再分配对象和效应也具有多重性：针对老年人、儿童、女性等特殊群体的社会福利津贴是群体之间的收入再分配；以公共服务均等化为目标的社会服务则兼具群体之间和地区之间的再分配效应等。综上可见，社会保障制度具有多重维度、显着的收入再分配效应，社会保障制度越完善、社会保障财政投入的结构越合理，收入再分配的效果就越显着，距离共同富裕的目标就能更进一步。
（二）当前社会保障再分配力度不足的原因
然而，由于中国社会保障体系的不健全以及相关社会保障制度参数设计的不合理，现实中社会保障的收入再分配力度还远远不够，甚至出现逆向再分配的情况，[9]主要体现在以下三个方面。
1.城乡之间社会保障水平差距仍然较大
进入到新世纪后，中国的农村社会保障体系建设取得了显着的进展，农村居民最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度（后合并成为城乡居民基本医疗保险制度）、新型农村社会养老保险制度（后合并成为城乡居民基本养老保险制度）等基本社会保障制度陆续建立，使得农村居民的社会保障权得以充分实现。但是，受到缴费水平、待遇增长机制等因素的影响，农村居民的社会保障待遇普遍低于城镇居民，并由此产生了逆向的收入再分配。
以养老金水平为例，2018年全国城镇职工养老金水平约为城乡居民的20.7倍，替代率约为3.7倍。针对此，在“十四五”期间，要在加快推进城镇化的基础上，与乡村振兴战略有机结合，加大财政对农村地区社会保障的投入，不断缩小城乡居民的社会保障待遇差距。
2.部分社会保险制度中的定额缴费机制不合理
在目前中国的各项社会保险制度中，针对城乡居民的基本养老保险制度和基本医疗保险制度均采取多个档次、定额缴费的方式。这种缴费方式主要是和农村居民收入周期较长、收入水平不稳定有关。但是，定额缴费的机制却必然会造成参保者的逆向选择行为并由此造成收入逆向再分配。
以医疗保障制度为例，无论参保者的收入水平有多高，在定额缴费、自主选择、待遇水平与缴费水平无直接关联的制度规则下，必然都会倾向于选择最低档的缴费，而较高收入群体由于健康管理意识更强，而极有可能占用了更多的医疗保障资源，由此导致中低收入群体的缴费反向补贴给了中高收入群体。针对此，应当尽快完善城乡居民社会保险的缴费方式，改定额缴费为定比例缴费，并以年度为缴费周期，以适应城乡居民收入来源的周期性；对于无法确定收入的，则可以按农村居民人均纯收入或社会平均工资作为两档供参保者自行选择。
3.多层次社会保障体系结构性不均衡扩大了收入分配差距
多层次社会保障体系建设是实现责任共担、有效应对人口老龄化，确保制度长期可持续发展的重要原则，[11]也是党的十九大报告、“十四五”规划纲要等重要文件对社会保障体系建设的基本要求。但是，目前中国的多层次社会保障体系建设实践乏善可陈，统计数据显示，截至2019年年底，全国仅有9.6万户企业建立了企业年金，参加职工仅有2548万人，累计基金结余1.8万亿；税收递延型商业养老保险自2018年5月在部分地区试点以来，截至2020年4月，累计保费收入仅为3亿元，参保人数4.76万人。无论是第二支柱还是第三支柱，其发展都远远不如预期。相比较而言，针对公职人员的职业年金则是发展迅猛，2015年建制后，2019年中的参保率就达到82%，2019年年底的基金规模约为7000亿，其参保率和增长速度都远超企业年金。由此不难发现，目前中国的多层次社会保障体系存在结构性不平衡的状况，在基本社会保障制度中待遇相对较高的群体（如公职人员和运行状况较好的企业雇员），其补充保障发展得亦较好，这样的锦上添花虽然客观上提高了这部分群体的福利水平，但从比较的视角看，却拉大了不同群体之间的总体福利水平差距。
针对此，在“十四五”时期，要将不同群体之间的福利待遇差距作为衡量多层次社会保障体系建设的重要评价维度，尝试在部分补充社会保障项目中建立自动加入机制，尽快扩大各项补充保障制度的覆盖面。政府可以通过补贴缴费等方式重点将城乡居民等基本保障水平较低的群体率先纳入制度范围，使得多层次社会保障体系在提高总体保障水平的同时，切实发挥缩小群体之间福利差距的作用。
四、“十四五”时期社会保障改革的宏观思路
文章表示，（一）进一步健全社会保障法制
由于社会保障涉及包括政府、用人单位、劳动者个人以及社会组织等多方面的利益，因此国际通行的经验是以立法的方式来明确各方的权利与义务，制定社会保障项目的运行规则，处理社会保障的权益争端。然而，目前中国社会保障法制建设仍然较为落后，只有社会保险法、军人保险法、慈善法等法律，且大多或是原则性较强，或是已经无法适应相关社会保障实践的发展。在西方发达国家，尤其是在以社会保险为主的国家，社会法是独立于公法、私法体系之外的法律体系，主要就是协调在社会领域，尤其是劳动与社会保障领域的权利义务关系，其立法宗旨、权利义务主体及其法理关系都与其他法律完全不同。因此，中国的社会保障法制建设还处于起步期，然而，伴随着城乡居民社会保障权利意识的快速觉醒和对社会保障权益的普遍关注，社会保障领域的司法纠纷呈现上升的趋势，仅靠部门规章制度来调节日益复杂的社会保障法律关系显然已经不够，健全社会保障法制理应成为“十四五”时期完善社会保障体系的首要任务。具体的任务重点可以包括以下三项：
第一，尽快修改社会保险法。2011年正式实施的社会保险法距今已经有10年时间，很多现实情况都已经发生了重大的变化。例如，城乡居民的养老保险和医疗保险都已经实现了制度整合，而法律中仍然使用的是城乡分割的制度概念；社会保险费征收权责已经明确由税务部门承担，但现行法律仍然使用社会保险费征收机构的统称等。除此之外，一些重要的制度参数也需要进行调整，例如，职工基本医疗保险个人账户功能已经被持续弱化，养老保险15年的最低缴费年限亟须延长，养老保险个人账户的长期财务风险亟待调整计发办法等。应当按照更新、删除、增补等不同方式，由全国人大社会建设委员会牵头，尽快启动社会保险法的修法工作，使法律能够真正规范实践、指导实践。
第二，尽快颁布实施社会救助法。2020年9月，社会救助法草案开始公开向社会征求意见。作为社会保障领域的基础性、兜底性制度，社会救助一直缺少一部基准法。尤其是在脱贫攻坚取得全面胜利，现有标准条件下的农村贫困人口全部摘帽的情况下，社会救助制度的定位、功能及相关主体的法律关系急需法律的指引。中国从1999年建立城市居民最低生活保障制度以来，已经初步构建起了“1+8”的社会救助体系，积累了较为丰富的社会救助实践经验。从法律关系上看，社会救助属于典型的行政法领域，政府是责任主体、国民是权利人，法律关系相对清晰。因此，应当力争在“十四五”期间颁布实施社会救助法，使得中国的社会救助制度真正走向法治化的轨道。
第三，尽快启动养老保险法、医疗保障法的立法工作。目前，有关养老保险和医疗保障的法律条款都在社会保险法中，采取分章的方式进行了规定，而缺乏相应的专门法律法规。但是，从学理上看，养老保险与医疗保障的运行逻辑完全不同，前者是基于代际关系的老年收入保障机制；后者则是基于疾病发生风险大数法则的疾病经济负担分散机制，并且与医疗服务机构、药品生产企业等都会产生法律关系。因此，在典型的社会保险型国家，都是对不同的险种进行单独立法、单独规制。2018年，国家机构改革成立了直属国务院的国家医疗保障局，将医疗保险、医疗救助以及医药服务价格等职能进行了集中，形成了相对独立的管理体制。现行社会保险法中有关医疗保险的内容仅有十条，无法明确现行医疗保障制度中各方主体的权利义务关系，从而有必要启动专门的医疗保障法立法工作。与此同时，社会保险法中有关养老保险的内容也仅有十三条，是对基本养老保险框架和主要参数的规定，既缺乏时效性，也缺乏指导性。可以考虑将现行社会保险法定位于社会保险领域的综合法和基准法，只对社会保险的一般原则和流程进行规范，而各具体社会保险项目则采取专门立法或国务院法规的方式进行详细规定。
（二）进一步完善社会保障管理体制
2018年的国家机构改革涉及社会保障的多个领域，包括成立国家医疗保障局，将社会保险费征收权责集中到税务部门等，重塑了社会保障的管理体制。在中央政府层面，社会保障的管理职能涉及多个部委，包括国家发改委（就业收入分配和消费司下设社会保障处）的统筹规划、财政部（内设社会保障司）的社会保障基金预算与管理、国家税务局（涉及社会保险费征收）等职能部门，以及人力资源社会保障部、民政部、国家医疗保障局以及卫生健康委（养老服务）、应急管理部（灾害救助）、退役军人事务部（军人保障）等业务部门。中央政府层面涉及社保部门的增多，一方面意味着中央对社会保障的重视，另一方面也要求建立高效的跨部门合作协调机制。鉴于前文所述，社会保障不仅要成为保障民生的重要制度安排，而且要在构建新发展格局中发挥积极作用，其功能与地位的变化要求建立更高层次的社会保障决策机制，因此建议在中央深改委下设立社会保障组，专司社会保障领域的决策咨询和宏观协调之责。
在省级层面，要处理好各项社会保险提高统筹层次与省以下各级政府社会保险管理机构“职责同构”的问题。与其他职能部门相同，中国的社会保险行政机构在各级政府中都有设置，从而形成典型的职责同构结构。然而，“十四五”期间各项社会保险的统筹层次都将显着提升，养老保险要实现全国统筹，医疗保险要实现省级统筹，其他社会保险项目至少要实现真正意义上的市级统筹。统筹层次上升后，是否每一级政府都需要设立相应的社会保险行政部门？这是在省及以下政府行政体制改革中要考虑的重要问题。可供选择的改革思路有二：其一，是按照职能分工的原则，地方不再设置社会保险行政部门，而只设置经办机构，并实行统筹层次以下的垂直管理；其二，则是地方不再设置分险种的社会保险行政部门，而是将其职能整合，履行社会保险监督的行政职能。上述两种思路都可以打破职责同构的限制，真正实现行政管理效率的提升。
在基层政府层面，面对城乡居民的各项民生需求，应当进一步打破政府职能部门之间的界限，按照“最多跑一次”的原则，根据当地居民的人口分布状况设置综合性的民生业务办事大厅，将与民生有关的税务、人社、医保、民政乃至教育、卫生健康等部门进行集中办公，让老百姓切实体会到各项民生服务的可及性和便利性。
（三）进一步优化社会保障运行长效机制
根据前文所述，“十四五”期间中国的社会保障要从覆盖面为核心指标的外延型发展转变为以长期可持续发展为核心目标的内涵式高质量发展。为此，就需要在各主要社会保障项目中建立科学合理的长效机制。
其中，社会救助制度中迫切需要建立低收入人群的主动瞄准机制，实现从被动申请向主动瞄准，从绝对贫困人口向相对贫困人口的转变。要建立基于收入、财产和消费的跨部门综合数据库，充分运用大数据技术，更加精准地识别贫困人口及其需求。要建立动态的社会救助标准确定机制，在统一城乡最低生活保障标准的基础上，建立区别于普通物价指数的基本生活品指数，在确保基本生活的同时，防止产生贫困陷阱。
养老保险制度则需要建立与收入水平相关联的定比例缴费制度，目前职工养老保险按照工资的一定比例缴费，但城乡居民养老保险都是定额缴费，不利于形成合理的责任分担机制，从而需要与职工制度相统一，以当地平均收入或一定比例作为缴费基数。同时，需要实现补充养老保险从自愿参保向自动参保的转变，尽快扩大企业年金的覆盖面，使得多层次养老保险制度有实质性进展。除此之外，还要建立合理的待遇调整与待遇差距监测机制，防止待遇差距过大情况的发生。
医疗保障制度则需要真正破除参保的户籍限制，实现用整合的一元基本医疗保障制度覆盖全部常住人口，真正发挥大数法则的作用。同时，要在提高劳动者收入的前提下，逐步建立劳资双方平分责任的筹资机制，城乡居民的医疗保险也要和养老保险一样实现从定额筹资向定比例筹资的转变。在待遇方面，则要尽快实现门诊（包括门诊慢病和门诊特种病）的异地费用直接结算，适应劳动力的跨区域流动。
在社会福利方面，要继续以“一老一小”为关注重点，在实施积极应对人口老龄化国家战略的框架下，建立医养、康养相结合，机构、社区、居家相融合的养老服务体系，尤其是要加强农村地区的养老服务体系建设，同时要统筹养老金与养老服务制度，提高资源的配置效率；儿童福利要从困境儿童和孤残儿童拓展到全部的学龄前儿童，既要大力发展社会化的托育服务，也要逐步实现家庭劳动的社会化认可，逐步建立儿童服务津贴制度和旨在平衡工作与家庭的家庭福利政策框架。
|
