中评社北京7月8日电／数字平台的动态竞争、跨界经营、网络效应、寡头竞争等特征，使得垄断问题严重且复杂。破坏竞争，损害消费者利益，抑制创新活力，阻碍高质量发展，需要加强反垄断监管。但是，强化监管，不是简单强调从严监管、加重责罚，重点在于监管转型，实质在于监管创新，通过监管转型和创新切实改进监管。推进高效的包容审慎监管、公平公正监管、协同整体监管、激励性监管、信用监管和智慧监管、技术赋能监管，是实现平台反垄断监管的善治之道。
经济参考报发表武汉大学法学院教授孙晋文章表示，作为数字经济典型企业组织形式和商业模式的数字平台，在快速发展和急剧扩张过程中没有及时受到应有的反垄断监管，产生的竞争问题也日益严重。数字经济具有强大的技术、资本、数据聚集效应和资源配置功能，数字平台越来越成为新发展阶段社会财富的主要创造和分配场域，关涉社会财富增加、社会福利提高和社会公平分配。在新发展格局下，建设更加完善的国内统一大市场，推动高质量发展和实现共享发展，都对数字经济公平竞争和数字平台良法善治具有高度期待。
强化数字平台反垄断监管也是世界趋势，具有深刻的全球背景。对数字平台从立法到执法加强监管，已成全球共识。然而，由于数字平台垄断问题非常复杂，各个国家、地区还在摸索中，如何监管，远未达成共识。反垄断监管没有现成经验可以借鉴，为避免数字平台反垄断陷入从过度包容这个极端走向过度管制的另一个极端，或者相反，以至陷入监管悖论，我们需要确立谦抑性理念和积极的包容审慎监管原则，升级改造传统的监管体系。
数字平台垄断的基本特征
文章分析，数字平台作为数字经济最主要的载体和最典型的组织形式，天然受数字经济整体特征的深刻影响，数字平台竞争也具有自身的特征。
与传统实体经济和企业相比，数字经济及平台具有鲜明特征，与竞争有着紧密关联的特征主要是双边市场特性、网络效应、破坏性创新及其动态竞争等，直接影响着数字平台市场竞争的独有品性，进而直接或间接塑造了数字平台垄断的基本属性。
首先，数据成为平台竞争的关键要素。在数字经济形态中，数据已经取代石油成为当今世界最有价值的资源，并成为继土地、劳动力、资本之后的第四大生产要素。数字平台之间的竞争主要围绕数据展开，或者因数据争夺而产生竞争问题，数据封锁便成为突出的竞争问题。平台寡头格局之下的数据封锁，容易造成进入壁垒。其次，平台竞争的动态性更加显着。竞争是一个过程而非状态，经济效率的衡量标准从对既定资源的最优配置转化为对长期的创新效率的追求。再次，平台跨界竞争日益普遍。跨界竞争叠加创新因素和多元经营，促使数字经济的市场竞争强度更大、频率更高、范围更广，同时增强了垄断的不稳定性。最后，平台扼杀式并购和寡头竞争并存。“赢者通吃”是平台发展的规律性现象，而扼杀式并购加剧了市场集中度，数字平台市场的寡头竞争格局得以固化和放大。
基于上述数字平台竞争的特性，平台企业在资本实力、数据优势、规则制定权力的加持下，运用数据、用户流量和算法等杠杆撬动各个市场上的市场份额，导致其商业平台无限伸展，商业疆界不断扩张，在不同场域出现了一系列垄断乱象，大部分可归入传统反垄断法视野中的垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中的制度框架内予以监管。但是，由此产生的许多新现象和问题，需要监管上更多关注大平台是否妨碍新机构进入、以算法达成更隐蔽的共谋、拒绝开放应当公开的信息、胁迫或误导用户和消费者等问题。现实中，监管没能跟上平台发展步伐，产生监管滞后甚至监管空白，新问题导致风险隐患积累叠加，数字经济和平台发展已经进入新窗口期。
数字平台反垄断监管亟待理论创新
文章指出，数字平台市场竞争的特征及其垄断属性，为中国数字平台监管从数字竞争规则建构到监管执法改进提出了时代命题，也确定了发展方向。考察发现，现行反垄断监管规则不能满足数字平台监管的新需求，更是让监管执法实践进退维谷。
数字平台对反垄断规则及其分析工具带来的挑战，主要集中在相关市场界定、市场支配地位认定、经营者集中审查几个方面。
一是数字平台相关市场界定的挑战。相关市场界定为识别经营者市场势力、判定经营者行为的市场损害效果提供了场域，在各类反垄断案件中均具有至关重要的作用。众所周知，以替代性分析为主的传统定性分析方法大多注重产品或服务本身在消费者中的功能用途需求、价格接受度与质量认可度。然而，该方法却可能难以适应以“非价格竞争”为主的数字平台竞争领域。
二是数字平台市场支配地位认定的难题。市场份额、市场集中度与边际利润被认为是传统市场支配地位认定中的重要因素，也被称作支配地位认定的结构性认定因素。值得注意的是，高市场份额、高市场集中度、高边际利润均为平台本身的特征而非衡量市场力量的唯一标准，静态的分析方法和动态的平台竞争本质上产生抵牾。中国如何通过修法使反垄断执法机构在认定数字平台市场支配地位时，将平台经营者对数据的掌握、处理及利用能力作为认定因素并使之具有操作性，成为横亘在数字平台反垄断监管立法面前的一大障碍。
三是数字平台经营者集中审查面临困境。与市场支配力滥用和协议共谋的直接分析静态垄断行为和事后规制不同，事前的经营者集中审查，要求执法机构具备较强的经济预测能力。因为在事前审查时集中对市场竞争的影响尚未体现，预测的难度由于数字经济的动态性而大大增加。
数字平台对反垄断法律规则和分析工具形成挑战，直接导致反垄断执法部门面临监管难题。传统的反垄断监管在实施层面亦存在政策运作偏好，一定程度和范围内存在运动式和选择性执法，监管公平公正与否经受考验；以事后惩戒为主，强制性有余而柔性执法和倡导性监管不足，宽严失当，不能满足数字平台反垄断监管的现实需要。
一是包容审慎监管在现实中被曲解。监管面对平台出现“能力缺失”和“监管迷茫”：监管机构期望通过新兴行业蓬勃发展来推动业务创新和经济增长，又担心阻碍创新，从而忌惮监管，包容有余而监管不足；监管机构担心新兴业态对既有监管框架和分析工具构成冲击，使其面临较大的监管风险，但不知从何管起和如何监管。在主客观双重因素影响下，包容审慎监管在现实中演化为弱监管和慢监管甚至不敢和不会监管。
二是自我规制与激励性监管被忽略。自我规制是相对于政府规制、监管而言的，具有“规制负担更小，更有利于政府将稀缺资源用于更擅长的领域”，以及“能够利用累积性判断力和经验去解决政府较难处理的问题”的特点。把“平台竞争行为守则”内化为“数字平台反垄断合规指引”，值得期待。现实当中，政府监管过于倚重惩戒性监管的作用，忽略对市场主体自我规制的激励。
三是反垄断监管和行业监管各自为政致使平台监管碎片化。即使对同一个行业、企业的反垄断监管，在中国事实上也存在市场监管部门的专业监管和行业主管部门的行业监管交叉现象。比如，一些平台企业广泛涉足网约车、外卖、物流等细分市场，与之对应的监管部门和治理规则却各不相同。这使不同监管部门在面对平台时犹如盲人摸象，平台在应对各个监管部门不同规则和标准时也无所适从。
|
