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| 中日双方建构海空联络机制具有严肃象征意义 |
中评社╱题：评析北京与东京海空通联热线 作者：张竞（台湾），台湾中华战略学会研究员
【摘要】就目前中日海空联络机制来说，继续推动建立国防首长间之直通热线，究竟能否具体解决争议问题，或是在紧急状况下化解危机与降低紧张态势，说实在话，关键不是在于建立保证必须回应之通联热线，而是双方是否具有改善互动关系之诚意。祇要双方确实存在互动沟通诚意，其实相互沟通联络绝对不是问题，而且就算双方军事机舰真是发生冲突，因此诱发出全面战争之风险，确实亦没有高到要让建立通联热线到达迫在眉睫程度。
壹、前言
针对媒体报导日本防卫省防卫大臣岸信夫与中国大陆国务院国务委员兼国防部长魏凤和，2021年12月27日举行视讯会谈时，魏凤和表示要进一步拓展海空联络机制内容，而岸信夫则是表达要继续推动双方海空联络机制直通电话建设，显然双方对此有所共识。就此为读者说明北京与东京为共同管控风险，既有通联机制建立过程以及评估未来发展前景。
贰、目前联络机制建立过程与内容
《中日海空联络机制》原名为《中日海上联络机制》，当初是基于中国大陆与日本在东海专属经济区划界问题以及钓鱼台群岛主权归属上有所争议，但双方军事舰艇与执法船舶经常在海上相遇，特别是公务执法舰艇经常会因执法维护海洋权益过程近距离接触，因此存在着产生对峙，后续引发军事冲突危机风险。
此外若是对比中国大陆与美国海军舰艇或是战机，虽然经常在海上或是空中相互遭遇，但由于双方已建立海空联络机制，相对风险管控状况较为稳定；但对比中日互动情况来说，虽然海域紧密连接，但彼此政治与军事互信都不够完备；不过双方政府外交与国防主管机构都认为，显然有必要加强通联机制以便管控风险。
因此早在2007年4月双方透过协商，已经初步同意建立《海上紧急联络机制》；此项共识更以“建立中、日防务部门海上联络机制，防止发生海上不测事态”之具体文字，显现在当年8月双方国防事务主管部会所首次发表之《联合新闻公报》。
基于此项共识，双方后续举行过三轮会谈，并于2012年6月达成下述三点共识：1.设置国防事务主管部会间之热线，以便在产生危机时能够即时沟通；2.律定双方舰艇和飞机在海域现场通信联络所使用之无线电频率和所用语言，期能有效联络通信；3、国防事务主管单位间定期举行会议，以便评估风险与检讨改进既有通信联络机制。
但是由于2012年9月日本政府执意推动钓鱼台群岛国有化，因此前述三点共识在根本来不及具体落实前就遭到搁置。直到2014年9月，中国与日本就海洋事务举行高级官员对话磋商时，双方旧事重提，才重新启动中日防务部门间之海上联络机制对话。
由于北京与东京都感受双方社会民意对于钓鱼台情势发展所构成压力，因此在2015年1月双方国防官员在东京重新启动海空联络机制处长层级会谈时，在海空联络技术层面透过协商获得突破建立共识，但对于适用海域与空域仍然存在歧见。
不过中国大陆在此阶段协商时，主动建议将机制名称从“海上联络机制”更改为“海空联络机制”，立刻获得日方同意，显然双方都体认到原来沟通机制所涵盖层面，必须扩展包括军用与执法航空器在空中遭遇之危机防范与控管。
依据该次对话磋商后，中国大陆外交部发言人洪磊在2015年1月13日例行记者会中，对外披露双方谈判时议定，该机制适用于双方从各自海岸起算，200海里以内之经济海域、公海以及防空识别区所涵盖范围内之海空域，但钓鱼台列屿有所争议之领海与领空并不适用该项通联机制。
据日本媒体《读卖新闻》报导指称，日本所提方案虽然赞同领海与领空并不适用该机制，但提出要求该机制仍能适用于钓鱼台争议海域时，被中国大陆谈判代表坚决拒绝。
尽管当时双方基本上解决通联技术问题，但却留下诸多未能涵盖层面，其中包括此等通联机制并非保证能够通达之直通高层热线，其次就是尽管双方在国防事务主管部会层级之高层能够通联，但并未保证得以通联至基层部队；特别是透过国防高层通联，并能完整有序地各自对下转达到在现场对峙之舰艇或是战机，或者是能够直接指挥管制此等海空机舰作战行动之基层部队指挥所，否则根本就是无法有效制止突发意外事件之机制。
不过在谈判过后，北京与东京都未立即推动将该机制迅速落实，反而是等到后续双方都有意缓和紧张情势，随着外交情势发展，拖到2018年中国国务院总理李克强出访东京，才在当年5月9日签订协议，并随即在6月8日正式启用此等海空联络机制。
虽然在政治外交层面上，建构双方海空联络机制具有严肃象征意义，但日本防卫省随后在新闻稿中表示：“关于两国军舰、飞机之间的联络，仍采用以往的联络方式”，简直就是让人觉得是存心浇下一头冷水。
日本自卫队之所以会有如此看法，最主要是因为2014年4月透过在青岛所召开之西太平洋海军论坛(Western Pacific Naval Symposium)，共计有21个国家共同议定《海上意外相遇规则》(CUES：Code for Unplanned Encounters at Sea)，而中国大陆与日本都在其中，所以双方已有共同理解与认可之沟通联络规范。而此时再建立双方单独协议之海空联络规范，对于海空机舰现场通联来说，并未增加任何实质内容，因此自然从自卫队军事专业立场来说，就不会认为是有所突破。
所以就此次岸信夫与魏凤和透过视讯通联，就继续推动建立海空联络高层直通热线旧调重弹，祇是在解决既有机制所遗留之盲点。祇要细心去翻阅2020年12月14日同样是魏凤和与岸信夫视讯通联时所谈议题，其实还是环绕相同话题。同样当2020年11月底王毅应日本外务大臣茂木敏充邀请访问日本时，双方亦曾共同表示争取年内要开通两国防务部门海空联络机制热线，进一步加强风险管控，但到目前为止，还是没有具体结果。
吾人必须认识到，尽管目前中日双方确实具有某种程度之海空联络机制，但解放军与自卫队从不讳言并不信任对方，特别是当中国大陆武警开始纳入军队指挥建制体系后，在钓鱼台海域抱持常态性现身巡逻之海警执法舰艇，其实就已经拉高位阶到军事作战体系；同样日本海上自卫队更是密切配合其海上保安厅舰艇作业，在海上保持策应态势。所以尽管双方签署协定，假若不能严格遵守协议，对于避免冲突降低风险，其实还是无法达成具体效果。
三、解构迷思与展望前景
尽管北京与东京双方在多项议题上存在着歧见，而且从事务层级官员到高层政务首长，还有民间社会人士及台面政治人物，不可讳言对于另方都存在着高度不信任感，特别是对于历史问题诠释观点，更是双边关系中不时会导引情绪性反应之肉中刺。但双方同时都很理性地认识到，必须尽量改善互动关系，否则必然无法维持区域性和平稳定情势，最后结果就无可避免地会搞到两败俱伤双输结局。
但在目前双方已经具备能够顺利运作之海空联络机制，而且国防事务主管部会下属机关间举办之年度海空联络机制会议，再加上部会层级之国防事务工作层级磋商亦能够顺利落实状况下，为何还要锲而不舍地试图开通防务部门海空联络机制热线，确实是值得吾人深思。
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