（二）放大政治效果，以法律方式强化军购权责。
一方面，在政治效应上，特别预算被用来凝聚政治人物政治资本的炒作工具。预算的通过意味着“立法权”对于行政部门权力作为的同意，具有高度的政治性认同意涵。
另一方面，在法律效力上，特别预算“法律化”可以使军购预算产生法律上的拘束效力。“大法官释字第520号解释”就曾争执过“已经经过‘立法院’通过的核四预算，行政部门可否停止执行？”的问题。所以，对行政机关而言，预算的授权和法律的授权，意义不尽相同。预算虽经“立法院”依法定程序通过成为法定预算，但仍不能排除行政部门在实际执行的过程中进行自由裁量，弹性调整，但以法律案的方式通过“特别条例”则意味着负有相关职责的机关（两条例项下特指“国防部”），对预算年度内特别条例内含的任务负有一定程度的实现义务，不得消极不履行或推诿懈怠。可以说，军购预算与“立法”程序挂钩的主要目的即在于此。
（三）弱化军购监督权，滋生行政权力滥用风险。
1.预算年度长，弱化民主监督权。
预算年度性原则还可促使“立法院”履行，通过每年进行的预算审核授权程序，评判两岸民意趋向大势，进行民主辩诘，审慎考虑军事采购重大公共政策的延续性。但多年期长期预算常被民进党异化为政治斗争的工具。由于民进党在议案通过之时，在“立法院”拥有多数席位，故为了确保其台独政策不因或胜或败的选举结果受到影响，民进党议员们无不致力于推动通过跨数个年度的长期预算，确保其政策能在未来长时间内被后来者遵循。这不仅减少了公共政策辩论的机会，限缩了“立法院”的固有权力，而且还通过法定形式将其施政政策固定化，形成以长期预算绑架公共政策的情形。因此，从其“宪政”效应来看，解释上绝不应当简单将之视为纯粹的技术性或会计上的问题，而应从权力分立原则角度评价其正当性。
另外，特别预算在收支监督及会计审计监督上通常比一般年度总预算困难。此番特别预算所涉项目重大，又是多年期预算，等到进行决算之时，当初滥收滥支的公务员或政务长官很可能早就升调他就，徒增审计责任追究的困难。对重大预算违法行为主体除了在法律上应承担的责任外，政治上的弹劾、罢免以及引咎辞职等“宪政”意义上的政治责任承担也是必要的，但台湾地区规范中此类政治责任的追责机制是付之阙如的。
2.“立法”审议权力虚化，民主监督形式大于实质。
“条例”草案中所称的“万剑飞弹系统”“雄升飞弹系统”，文义上不仅难以理解，而且从关联文书来看，也幷未做任何“立法”说明，包括其他采购项目也无任何说明，所谓“立法院”的审议，根本无法从实质上去评判审酌该议案的必要性和紧急性，也未必有军事或预算方面的专业知识来判断该特别条例中所夹藏的问题。预算信息的不对称，使得“立法”部门的审查更多的是形式审而非实质审。
3. “条例”防弊机制缺失，行政权膨胀专断。
“战机采购条例”项下的特别预算主要用在对外采购，原因是美国的军售时间台湾幷无主动权，无法预先规划，故而“条例”中完全没有规定内部的后续监督问题。而2021年“海空战力提升计划采购特别条例”则是以“防务自主”产业为主的对内采购，就2022年至2026年间采购八项台湾制造导弹系统及巡逻舰等军备，却仍采用“限制性招标”方式，将2400亿元特别预算中的1830亿元台湾内部厂商采购经费全数释放给民进党掌控的部门及“中科院”处置。⑩在招标过程中若无完善的防弊机制和有效的监督机制，势必会变成弊案重重、疑云丛生的地方。
（四）对台湾地区公共社会福利改善产生排挤效应。
两“条例”特别预算的财源筹措途径，幷非以台湾地区经常性收入进行支取，而是前一年度岁计剩余和发行公债的方式。就发行公债而言，本应以谨慎和严格的态度，遵循不得高于预算总额15%的规定，以维持财政平衡和健康状态。但两条例在以此类临时性收入充当特别预算财源时，又以“立法”刻意排除年度债务比例上限的约束，仅规定在期间范围内遵循债务比例上限不超过15%。但如何保持长周期内债务比例的平衡，避免出现年度债务畸高问题，似乎幷无有效的监督和约束机制。
特别预算幷未设有特别的财源收入名目或渠道，对总预算即会产生一定的排挤效果。政府财政应遵循量入为出的原则，预算支出不能完全无视来自年度收入的限制，特别是公债方式，若举债过多，寅吃卯粮，势必产生对社会公共福利性支出的排挤效应。台湾地区已步入老龄化社会，人口结构持续老化，所面临的问题的解决，特别是社会福利政策的实施同样需要依靠政府预算来落实。政府预算额度是台湾地区整体资源分配下的政治运作的结果，受到台湾地区政党政治之影响，“防务”预算的日益攀升势必对社会福利预算需求产生排挤效果。
（五）与美国等外部势力以立法方式推动军事武器售台进行策应唱和。
2022年5月3日，美国共和党联邦参议员鲁比奥（Sen. Marco Rubio, R-FL）推出新法案《以实力促进台湾和平法 Taiwan Peace Through Strength Act》，建议修改《与台湾关系法》，用新的语言取代关于“防御性武器”的过时语言，为武器销售设定更高的标准。该法案还建议授权每年为台湾提供20亿美元的外国军事融资（Foreign Military Financing）。
2022年4月7日，美国密苏里州共和党国会参议员乔什·霍利（Josh Hawley）也提出《台湾武器出口法案》（Taiwan Weapons Exports Act）。⑪该法案建议根据《出口管理条例》，将台湾指定为A：5国集团的成员⑫。美国政府在销售主要国防物品和战略技术时，倾向于优先考虑主要盟友，拟议的立法将为台湾地区像美国其他主要盟友一样获得先进武器和技术铺平道路，确保台湾快速地获取关键武器，包括海军水雷、反坦克导弹、单兵防空导弹等，建立不对称防御能力。该法案还加快许可审批，消除对台军售的其他行政障碍。目前，美国对台的任何价值超过1400万美元的武器销售都需要国会批准，审查过程需要30天。拟议的立法将使得审查过程与A：5国集团成员中的北约成员国及美国其他盟友保持一致，即超过2500万美元需要审批，审查过程缩减一半至15天。
美国对台军售走向法律化的图谋不断。因为，目前美国对台军售由国务院逐案审查，因此在每一种武器上花费的审查时间和审查结果不尽相同，拟议的立法意味着军售将完成法律化过程，台湾的军事武器销售将不因政治因素而中断。而台湾方面，显然，也在试图通过“立法”方式，扫除对美军购的政治障碍，强化台湾自主武器制造，与美国方面反华势力相互支应，甚至不惜将特别预算常态化编制，造成财政乱象，破坏财政健全法治。
注释：
①另于2021年12月29日，根据“海空战力提升计划采购特别条例”第5条第2项规定，订定“执行海空战力提升计划一定金额以上采购办法”，自发布之日起执行至2026年12月31日。
②蒋悟真：《中国预算法的政治性和法律性》，2015年1月总第165期，第10页。
③台湾地区宪制性规定第58条第2项及第63条规定。
④“预算法”第1条及第五条。
⑤从“行政院”主计处网站（www.dgbas.gov.tw），可以整理出涉及“国防”方面的军事采购特别预算案列表。
⑥黄源浩：《论预算单一性原则》，《台大法学论丛》第44卷第1期，2015年3月，第71页。
⑦“海空战力采购条例”第6条：所需经费来源，得以移用以前年度岁计剩余或举借债务方式办理；其每年度举借债务之额度，不受公共债务法第五条第七项规定之限制。“中央政府”总预算及特别预算于本条例施行期间之举债额度合计数，不得超过该期间总预算及特别预算岁出总额合计数之百分之十五。“新式战机采购特别条例”第4条：所需经费来源，得以移用以前年度岁计剩余或举借债务方式办理；其每年度举借债务之额度，不受公共债务法第五条第七项规定之限制。“中央政府”总预算及特别预算于本条例施行期间之举债额度合计数，不得超过该期间总预算及特别预算岁出总额度合计数之百分之十五。“公共债务法”第五条第七项规定：“中央总预算及特别预算每年度举债额度，不得超过其总预算及特别预算岁出总额之百分之十五。”
⑧“立法院公报”第108卷第66期，“立法院”第9届第8会期第1次会议议案关联文书，“新式战机采购特别条例草案总说明”，政116。
⑨“立法院公报”第108卷第68期委员会记录，第1页。
⑩“海空战力采购条例”规定：计划采购所列项目之获得、产制、维修、工程及训练，得采限制性招标，委由国内依法设立之法人、机构或团体办理，不受政府采购法第十九条及第二十二条第一项关于“公开招标”和“限制性招标”的方式和条件规定的限制。
⑪又名：To require the placement of Taiwan in Country Group A:5 for purposes of the strategic trade authorization license exception under the Export Administration Regulations. 117TH CONGRESS 2D SESSION, S. 4035.
⑫为方便管理出口目的地是否适用豁免申请许可证的情形，美国商务部工业与安全局（Bureau of Industry and Security，BIS）根据《美国出口管制条例》（Export Administration Regulations，EAR）将出口目的国家略分为4个群组(Group)，即群组A、B、D 及 E。其中群组A多为国际公约缔约国，可依相关公约规定，获出口管制豁免，其项下依各该公约再分为A1(Wassenaar Participating States)、A2(Missile Technology Control Regime)、A3(Australia Group)、A4(Nuclear Suppliers Group)、A5及A6。
（全文刊载于《中国评论》月刊2022年9月号，总第297期） |
