养老保险体系建设的国际借鉴
主持人：请分享发达国家个人养老金制度在养老保险体系中发挥的作用以及典型案例。
董克用(中国人民大学公共管理学院教授)：从国际经验看，作为多层次、多支柱养老保险体系的重要组成部分，个人养老金制度的建立和完善，是完善养老金制度体系，形成政府、雇主和个人三方责任共担的重要环节之一。
在国际典型的“三支柱”养老金制度体系中，政府、雇主和雇员三方责任明确，相互补充，形成合力，提供多渠道且可靠的养老保障，第三支柱对于没有第二支柱职业养老金群体的补充意义更大。多数发达国家均建立了个人养老金制度，比较有代表性的是美国和德国。
美国第一支柱是强制实施的公共养老金计划，第二支柱是雇主支持的职业养老金计划，第三支柱是个人养老金计划，以个人退休账户(IRA)最具代表性。IRA由政府给予税收优惠支持，面向纳税群体，鼓励自愿向该计划存入资金进行养老资产储备。自1974年该制度建立以来，个人退休账户在税收优惠等一系列激励机制推动下获得快速发展。到2020年末，个人退休账户资产已增至12.21万亿美元，占退休总资产的比重由0.3%增至35%，成为美国退休资产重要来源。
为保证不同群体享受税收优惠的公平性和可及性，美国个人退休账户涵盖三种类型，分别是传统个人退休账户、罗斯个人退休账户和单位支持的个人账户计划。其中，传统个人退休账户主要是通过“EET(免税、免税、征税)”税收递延方式激励个人参与，以降低税收负担。由于中低收入者本身税负较低，传统个人退休账户的吸引力不足，因此美国通过建立罗斯个人退休账户，采取在领取阶段免税的方式吸引中低收入者参与。这样，中低收入者缴费阶段只需负担较低的税负甚至零税负，领取阶段也无需纳税，从而保证了中低收入者参与的积极性。
美国个人退休账户的一个重要特征是采取账户制，可以自主选择在银行或由美国财政部批准具有保管业务的其他金融机构开立个人账户，并由这些银行或机构作为受托人或保管人。
美国个人退休账户开户和投资渠道多元，参与者可通过各种便捷渠道缴费和投资，赋予投资选择权，个人可根据受托人提供的不同投资组合选择适合的方案，根据自己的风险收益偏好，灵活自主配置个人退休账户资产。
对于缺乏金融知识或无暇自行开展投资选择的群体，提供合适、有效的投资方案非常重要。2006年美国《养老金保护法案》推出的合格默认投资选择机制在个人退休账户资产运作中发挥了重要作用。该机制是指当参与人或受益人因某些原因未对其账户资金主动作出投资决定时，受托人可代表其选择投资替代方案，配置特定资管产品。
德国“三支柱”养老保险体系中，第一支柱是政府主导的法定养老保险制度，采用强制缴费的现收现付制；第二支柱是雇主发起的职业养老金；第三支柱是个人自愿储蓄性养老保险，以里斯特养老金为代表。
2001年德国颁布《德国退休储蓄法案》，推出里斯特养老金。其目标群体有两类，一是受法定养老金待遇下降影响的群体，主要是参与法定养老保险的公共部门和私营部门员工；二是中低收入者，因为里斯特养老金缴费比例低，加之政府配套财政补贴，使中低收入者既有意愿也有能力参与。激励措施包括直接财政补贴和税收优惠，其中财政补贴包括基本津贴、儿童津贴两部分，德国将儿童津贴纳入个人养老金补贴很有创意。2002年至2008年，里斯特养老金的财政补贴和免税额度逐渐提高，同时最低缴费比例也相应提高，参与者获得的财政补贴和免税额与其缴费比例相挂钩。据统计，里斯特养老金参与人数从2002年的200万人增至2015年的1100多万人，之后有所下降，稳定在1000多万人，成为德国养老金体系重要组成部分。
发展多层次多支柱养老保险体系
主持人：个人养老金制度是积极应对人口老龄化的重要举措，如何从完善个人养老金制度层面推动多层次、多支柱养老保险体系发展？
冯文猛(国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所研究员)：自19世纪后半期以来，在家庭规模缩小、人均预期寿命增长以及工作生活模式发生显着变化的背景下，如何从家庭成员供养之外寻求充足的养老收入来源，逐渐成为各国养老保险体系改革的重要方向。越来越多的国家认识到，在个体层面，需要以青壮年期的提前储备应对老年期退出劳动力市场带来的收入减少风险；在国家层面，需要不断完善制度安排实现社会整体在资金筹集和使用中的平衡。
我国在实践中不断探索，在基本养老保险制度实现人群全覆盖的同时，多层次、多支柱养老保险体系建设拉开帷幕。围绕社会保障体系，党的二十大报告提出健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系总要求。对于养老保险体系，党的二十大报告明确“完善基本养老保险全国统筹制度”“发展多层次、多支柱养老保险体系”。这意味着，深入推进多层次、多支柱养老保险体系建设，是未来一段时期的重点任务。
为推动个人养老金制度更好满足人民群众日益增长的多样化养老保险需求，提出以下建议。
第一，高度重视发展个人养老金，尽快完善相关制度建设。本质上，发展个人养老金是积极应对人口老龄化的重要举措，是更好满足居民多样化养老保险需求的有效手段。到2022年末，我国60岁及以上人口数量已达2.8亿人，在总人口中占比达19.8%。到2035年前，我国1962年至1975年在第二次生育高峰期的出生人口将相继进入老年阶段，人口老龄化程度进一步加深，亟需建立更为充分的养老保障储备。我国已提出发展多层次、多支柱养老保险体系的目标，目前第一支柱一家独大、二三支柱发展不足仍是困扰养老保险体系建设的突出问题。在资金规模上，2021年末基本养老保险基金累计结存6.4万亿元，企业年金和职业年金投资运营规模4.4万亿元，企业年金和职业年金投资运营规模的快速增长显示了其作为第二支柱的巨大潜力。而同第一、二支柱相比，第三支柱个人养老金仍处于发展初期，意义重大，但快速推进仍需社保、财政、税收、资本市场、信息支持等相关配套尽快完善。
第二，推动金融知识逐步普及，进一步提升居民金融素养。同第一、二支柱不同，个人养老金本质上是居民个体依托金融市场进行的自我投资和自我保障行为。具备基本金融知识、瞭解投资产品特点、把握金融市场风险以及收益机理，可更好地根据自身财务状况做出合理选择，同时也是让更多百姓基于生命周期不同时点做好收支安排、在全社会更大范围推进实施个人养老金的前提。据统计，2021年我国消费者金融素养指数66.81，延续了持续改善势头，但在投资分散化原理及风险收益关系理解方面仍存在不足，在购买保险产品方面也较为薄弱，一老一小金融教育不足问题仍较突出，在一定程度上制约了个人养老金制度的发展。
第三，丰富相关产品设计，完善专业化投资服务。个人养老金是一种金融产品，实现较好保值增值是其提升吸引力的根本。但与其他金融产品不同，个人养老金是为应对百姓未来老年期收入不足进行的提前储备，产品设计既要充分考虑未来退休时点的需求，也需考虑退休前不同生命周期的风险承担能力和获益需求。同时，依靠专业化团队进行投资运营也是实现资金保值增值的关键。从目前试点参保情况看，供选择的个人养老金产品比较有限，相关服务也相对不足。个人养老金制度在我国尚属新生事物，需密切追踪试点进展，及时对出现的新情况新问题做好归类和剖析，不断完善相关制度安排和技术设计。
第四，坚持系统观念，中长期推动养老保险体系三个支柱协调发展。个人养老金是养老保险体系第三支柱的一部分，其发展既同资本市场息息相关，更同第一、二支柱密切相联。从各国实践看，随着居民收入水平提升，金融市场会更为发达，包括养老金在内的金融活动会明显增加，个人养老金发展将会迎来更大空间。三个支柱发挥的作用并不相同，养老保险制度设计直接影响着各支柱所占份额大小和功能发挥。我国当前养老保险体系建设的目标是大力推进三个支柱协调发展，未来随着经济社会环境和居民意识变化，三个支柱在养老保险体系中所占的比例和发挥的作用会逐步发生变化。中长期推动个人养老金更好发展，需要坚持系统观念和动态眼光，协同推动三个支柱建设和各自作用充分发挥。
来源：经济日报
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