四、统一前两岸政治关系的再探讨
如何妥善处理历史遗留的“中华民国”问题，在国家统一前允许台湾当局拥有对内治理的高度自治权或管辖权，分享一个中国的国家主权及其所衍生的民生权益，是值得两岸不同党派和学者专家深入讨论的议题。两岸学者在这方面已经做了不少前期工作。例如，台湾学者张亚中主张创造一个在两个“具有国家属性”和完整“法律主体”之外的“第三主体”，来代表“整个中国”。⑨魏镛提出“民族内共同体”的概念，强调两岸幷未分裂为两个国家，而是彼此竞争的两个政治体系。⑩大陆学者刘国深以“球体”概念，描述两岸在统一前的政治关系，即两个政权作为同一球体的“一体两面”，以背靠背方式，在国际场合代表同一个中国，处理两岸共同事务。⑪黄嘉树主张以“一国两府两治”来界定统一前的两岸政治关系。⑫李家泉认为过渡期的两岸关系，属于“一个主权、两个治权”的关系。⑬严安林提出两岸可以考虑以“一中两体”（一个中国、两个法政实体）、“主权一中、两岸分治”等定位来解决一中原则下双方的分歧问题。周叶中、祝捷认为，两岸在过渡期首先要确立基于民族认同的法理共识，宣告两岸同属中华民族，共同致力于两岸关系和平发展。⑭
与政府这一概念相联系的是政治实体（political entity）、权威当局（authorities）、公共权力（public authorities）等概念。广义上的政府指的是国家的立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的总合，代表着社会公共权力。政治实体的本意指的是拥有实际政治统治权力的政治机构和组织，属于物质性的政治上层建筑。在一般情况下，唯有国家才拥有统治社会的实际政治权力，因而国家是基本的政治实体。但是，在一些特殊的情况下，除了国家拥有政治统治权力以外，政党、军队、独立的政治组织等也可能行使对社会的政治统治权力，也可称之为政治实体。权威当局或公共权力的概念跟政府这一概念，也存在内在联系。在国家统一的情况下，只存在一个政府（及其所属地方政府）、一个权威当局、一个公共权力系统，一个治权；但在国家尚未统一的特殊情况下，难免存在两个（或多个）行使公共权力（或治权）的权威当局、政治实体或政府。由此可能出现三种关系模式，一是互不承认或互相否认对方所宣称的国家主权及对其所实际管辖领域的统治权，双方处于全面的“交战”状态，以国家内战为典型例子；二是互相承认对方对其所实际管辖领域的统治权和重新界定的部分国家主权，以分裂国家为典型例子；三是互不否认（或互相承认）对方对其所实际管辖领域的统治权，但互不承认（或互相否认）对方对国家主权（不管是全部还是部分领域）的主张，也就是双方处于部分的“交战”状态，以目前的两岸政治关系为典型例子，也就是暂时以法理上的互不承认、现实政治层面的互不否认为原则，共享一个中国的主权。
本文认为，两岸在统一前的政治关系既不是中央政府和地方政府的关系，也不是主权国家或分裂国家之间的国际关系，而是中国内部尚未完全终结敌对状态的两个政府之间的特殊关系。这一“交战状态”或敌对状态的完全结束，有待两岸和平统一的最终实现。作为中国内战的遗留问题，两岸客观上存在着互不承认、互不隶属的两个大小悬殊的地区性政府，奉行不同的法律规定，均宣称对整个中国拥有合法代表性。就对内管辖权或统治权而言，两岸依托于各自的法律体系，通过不同形式的选举产生政治领导人，拥有互不隶属的行政、立法、司法和军队系统，制定各自的经济、文化、教育、科技、卫生、财政、税收、社会福利、防务、涉外和出入境管理等政策。在统一前的过渡期，两岸对于对方所宣称的主权代表性，只能是互不承认的，因为承认了对方的地位，就等于否认了己方的地位。两岸对一个中国的重叠认同，不同于一般国家或分裂国家之间的互相承认关系。这种特殊关系与台湾方面在90年代初提出的“一国两府”和蔡英文口中的“互不隶属”的重要区别是：李登辉、蔡英文系以双方互相承认彼此的主权地位为前提，企图实现以“交叉承认”和“平行代表”为要旨的“务实外交”目标，所追求的实际上是“主权互不相属”的“国与国”关系。马英九时期，两岸基于对一个中国框架的重叠认同，在国际上分别与不同的国家建立官方关系，而没有交叉承认同一个国家，两岸也没有同时加入以国家为基本单位的国际组织。世界贸易组织、世界卫生组织等国际机构，接受中华人民共和国为会员国，同时允许台湾以地区身份加入或参加相关活动，两岸的会员身份不是平行的，而是有主次之分。在两岸共同出现在国际或面对面的场合，幷没有“一中各表”的空间。
五、结论
探讨两岸在统一前的政治关系，必须对现有的国家理论和分裂国家的整合理论，进行理论创新。按照一般的国家理论，国家系由政府、人口、疆域和主权四个要素组成，四者连为一体，不可分割。但两岸的特殊政治现实，却意味着国家主权的涵盖范围，可以大于政府治权；在同一国家主权下幷立两个政府，幷不一定意味着国家主权的分裂，其条件是双方均不放弃对整个国家的主权要求。换句话说，中国的国家主权、领土和人民所指涉的范围固然涵盖两岸，但政府这一要素却有不同的指涉范围。一个中国的框架可以跟主权、领土和人民完全吻合，也能包容两个政府幷存这一过渡期的暂时现象。分裂国家的整合理论也难以解释两岸在统一前的政治关系。该理论对统一前后的两德关系，以及目前和未来的南北韩关系或许有一定的解释力，但两岸关系的基本事实是虽然中国尚未完全统一，同时存在两个政府，但幷没有分裂为两个国家。
基于这一基本框架，两岸在进入政治协商或对话时，可互称对方为中国台湾地区政府或中国大陆地区政府。双方均认知对方法律体系对一个中国框架的坚持，即双方所主张的领土和主权涵盖整个中国，两岸不是国与国关系。基于这一认知，双方不在同一国际组织（以国家为基本单位）中同时行使对中国主权的代表权（非平行代表），也不与同一国家，同时建立官方关系（非交叉承认）。双方不干预对方的内部事务，也就是不否认对方的对内统治权。在一个中国的法理框架下建构两岸在统一前的政治关系，意味着两岸的官方机构，只要没有直接涉及外交、国防等与国家主权直接相关的领域，就可以进行正常交往。例如，北京承认台湾地区陆委会的合法存在，但对其所属公权力部门的态度该如何拿捏？北京乐见台湾地区维持体现“一中”框架的法律体系，但是否就一定需要承认制定这一法律体系的公权力部门的公共性权威？在统一前的过渡期，双方难以强迫对方接受己方对一个中国内涵的立场观点（谁代表中国）：大陆地区的中华人民共和国政府无法强求台湾地区政府放弃既有政权符号，接受统一；台湾地区政府更无法要求大陆方面接受“中华民国国号”或“独立”诉求。与台湾保持官方关系的国家屈指可数，台湾所可参加的国际组织也非常有限，两岸在国际社会背靠背、非对称、临时性的代表方式，反映了中国内战的遗绪，如果台湾方面试图以各自表述或推倒重来的方式，改变这一被动局面，只能是未见其利、先蒙其害的。⑮
两岸走向统一本是双方的共同目标，两岸对一个中国的重叠认同，意味着统一目标（大陆方面）或选项（台湾方面）的客观存在。两岸对于一个中国的意涵，也就是在谁代表中国问题上存在着不同认知，隐含着对国家统一的追求，也涉及统一前两岸政治关系的结构性矛盾。既然国家统一是两岸政治关系的未来归宿，法理上的一个中国（就宪法和国际法的意义而言）理当成为规范两岸政治关系的基本框架。 “法理一中”不但已经成为处理两岸关系的一项重要原则，也是对两岸关系现状的比较准确的描述。虽然台湾大部分民众主张维持现状，但越来越多的民众，已经接受了两岸同属一中的法理现实。鉴于台海分治、制度迥异的现实，两岸在短期内可能无法达成统一的共识，当务之急是处理两岸“法理一中”和现实分治之间的张力，“增进维护一个中国框架的共同认知”。中国政府有关任何涉及中国主权和领土完整的问题，必须由包括台湾2300万同胞在内的全中国14亿人民共同决定的政策宣示，意味着在两岸统一的问题上，中国大陆将充分尊重台湾人民当家作主的意愿。由于大多数台湾人民不愿意现在就与大陆统一，以统一为内容的谈判，将使台湾朝野望而生畏，同时也难免遭到谋求台海不统不“独”现状的国际势力的阻碍。而未来两岸若能进行和平对话与协商，从维持现状与和平共存入手，进而在一个中国的框架下，探讨解决台湾方面最为关心的国际空间问题，则有可能缓解双方敌意，也比较容易得到台湾人民和有关党派的认同。目前两岸对一个中国的意涵，仍有很大的分歧，“两岸同属一个中国”这一命题，尚待深入研究，其难点是对国家最终统一前的两岸政治关系予以准确定位和理论建构，既不违背一个中国原则，又能反映国家尚未统一的事实，从而巩固两岸关系和平发展的基础。如果双方对现状与未来的循序连接有共识，对两岸关系和平发展有信心，当有助于彼此共同探讨统一前的政治关系。
注释：
①海协会致海基会信函，1992年11月16日。
②笔者座谈记录，2000年10月9日，美国美利坚大学。
③例如前陆委会副主委林仲斌就将两岸领导人视为同属炎黄子孙和孔夫子的学生。参见Chong-Pin Lin, “Taipei Seeks Win-Win-Win Relationship,” Morning Newsmaker Program (National Press Club), Washington, DC, June 15, 2000.
④参见萧旭岑:《八年执政回忆录》，远见天下文化，2018版，第427-28页。
⑤参见萧旭岑:《八年执政回忆录》，远见天下文化，2018版，第429页。
⑥孙亚夫：《蔡英文所谓“四个坚持”站不住脚》，《中国评论网》2021年10月28日，http://www.crntt.com/doc/7_0_106211209_1_1028150837.html
⑦民进党：《台湾前途决议文》。
⑧台湾政治大学选举研究中心（http://esc.nccu.edu.tw/main.php）。
⑨张亚中：《两岸统合之理论与实践：欧盟经验的启示》，《美欧季刊》，2000年第1期。
⑩魏镛：《迈向民族内共同体：台海两岸互动模式之建构、发展与检验》，《中国大陆研究》，2002年第5期。
⑪刘国深：《两岸政治僵局的概念性解析》，《台湾研究集刊》,1999年第1期。
⑫黄嘉树：《求同存异、与时俱进——从解决“两府争端”的角度看“一国两制”的发展》，《台湾研究》，2002年第2期。
⑬李家泉：《达成两岸和平协议的可行性研究》，《中央社会主义学院学报》，2008年第4期。
⑭周叶中、祝捷：《论海峡两岸和平协议的性质——中华民族认同基础上的法理共识》，《法学评论》，2009年第2期。
⑮黄嘉树：《未来四年两岸关系面临的矛盾与挑战》，《北京大学学报》（哲学社会科学版），第49卷，第5期（2012年9月），第133页。
（全文刊载于《中国评论》月刊2023年5月号，总第305期） |
