二、美国国会涉台行动背后的“双层博弈”
长期以来，美国国会中强大的亲台势力是美台非官方交往的重要支柱。近期，美国国会涉台行动日益极端化，折射出美国内政外交联动的“双层博弈”特点。⑫
从国际博弈角度看，“以台制华”俨然成为“竞赢中国”的重要手段。美国将台湾问题视为中国的“软肋”，意图将台湾打造为遏华“第一岛链”的战略要冲，甚至是对华实施“颜色革命”的桥头堡，妄图通过阻碍中国统一迟滞甚至打断中华民族伟大复兴的历史进程。在特朗普政府明确提出“对华战略竞争”以来，华府对华态度急剧恶化，放任并助长了国会在涉台议题上的政策影响力。拜登政府上台后，在台海政策上“两面性”突出，一方面拜登曾公然宣称“协防台湾”，并通过渲染“民主对抗威权”叙事，将台湾作为遏华的地缘政治、经济、科技和意识形态的前沿地带；另一方面拜登本人和白宫也多次表示美国坚持“一中政策”，积极防止台海局势失控，为中美关系“筑底”。⑬白宫多次以国会独立行动为由，默许甚至纵容议员窜台行动和涉台恶法。据英国《金融时报》报导，白宫还将寻求国会同意通过“对外军事资助”系统为台湾地区提供武器资金，这笔援台经费将列入美国援助乌克兰补充预算案，以利用两党对台支持，化解部分共和党议员要求减少援乌的声音。⑭实际上，白宫也利用国会两党涉台共识，推进美台关系实质化提升，以加大对华遏制。
从美国国内博弈角度看，“以台牟利”已成为党争的重要筹码。由于国会议员不必为外交政策的实施负责，更容易受意识形态因素驱动、“军工复合体”利诱和“台独”势力渗透等影响。在政治极化背景下，“对华强硬”却成为府会、两党为数不多的共识，由此，“逢中必反”成为“政治正确”，两党议员竞相炒作“挺台抗陆”议题，为“台独”分子张目，不吝制造中美对立，绑架白宫对华政策，进而为自己捞取政治资本。也有一些国会议员趁机夹带私货，将涉台议题作为讨价还价的政治筹码。本届国会呈现府会“弱分立”的状态，行政部门对国会行动的约束力下降，共和党主导的众议院在涉台议题上大做文章，与白宫争权。截至2023年8月10日，美国第118届国会29部专门涉台提案中，共和党议员主导的提案就占了24项；在7批次的美国窜台议员团中，由共和党人率队的就有5批次，且主要是由众议院发起。2024年，美国进入大选周期，党争恶斗势必更加激烈，两党参选人将竞相对华示强，美国国内涉华氛围将进一步恶化，可能进一步推动涉台党争陷入“逐底竞赛”。拜登总统面临竞选连任的压力，行政部门是否有意愿和能力对国会涉台行动加以有效制衡，仍是未知之数。
美国涉台议题呈现内政与外交议题联动纠缠态势，助长了台湾当局“倚美谋独”的幻想。“台独”势力游说集团对国会加大渗透和利益输送。根据美国司法部《外方代理人注册登记法案》相关档案，截至2022年底，在美注册为“外方代理人”、为台利益代言的机构共12家。⑮“台独”势力也资助了“全美议会交流理事会”（ALEC）、“跨国对华政策议会联盟”（IPAC）等组织，以影响美国地方议会议员及其他国家的反华议员的涉台行动。⑯在美国对华遏压和党争影响下，“美台勾连”将愈演愈烈。
三、美国国会涉台行动的负面影响
尽管美国新一届国会一系列涉台行动仍面临诸多制衡因素，但其发出的错误信号，对中美关系、地区稳定及国际秩序产生深远负面影响。
首先，台湾问题“国内法治化”削弱中美互信。美国政客试图通过国会立法为对台政策建立法律性和制度性框架，为其干涉台湾问题提供“法律长臂”，并超越白宫轮换的束缚，推动美台实质关系深化升级。特朗普政府期间通过的《与台湾交往法》、《亚洲再保证倡议法》和《台北法》等涉台法案已被国会视为与《与台湾关系法》同等重要的涉台法案。2023年8月7日，美国国会推动《美台21世纪贸易倡议首批协定实施法案》签署通过，该法案就意在“确保该协定及更广泛的美台贸易关系具有持久性”。⑰此外，美国涉台立法行动也下沉至地方，中西部地区的印第安那、伊利诺伊、威斯康辛、康涅狄格等多个州宣布成立“友台小组”，并通过一系列所谓“友台”决议，包括拓展台湾所谓“国际生存空间”，呼吁“美台深化经贸伙伴关系及教育合作”等。弗吉尼亚州州长格伦·扬金（Glenn Youngkin）2023年4月窜台并会见蔡英文。国会涉华消极行动以“切香肠战术”不断掏空、虚化“一个中国”政策，严重毒化美国涉华认知，破坏中美关系的政治互信。
其次，台湾问题“激进化”破坏台海和平稳定。特朗普政府和拜登政府都将台湾作为美国“印太战略”的重要“伙伴”，并致力于同域内外盟伴支持台湾的“自卫能力”，搅动台海紧张局势。⑱美国议员鼓吹对台从“战略模糊”转向“战略清晰”，不再以维持台海稳定为重要目标，而是叫嚣将台湾“武装到牙齿”，图谋对华实施“豪猪”战略。实际上，美国议员不会真正关心台湾利益，而是热衷穷兵黩武政策，罔顾包括2300万台湾人在内的台海两岸人民的生命安全。民进党当局已经宣布将台湾地区的义务兵役从原本的4个月延长至1年。美国多位议员扬言“炸毁台积电”，实则希望在两岸统一之前，摧毁台湾地区一切可以被继续利用的设施。美西方在台企业已感受到台海局势不稳，“资本外逃”现象显着。加之政治周期也将迭加危机风险，2024年1月台湾地区将开展领导人选举，美国政客不负责任的言行恐纵容台湾当局“谋独拒统”，单方面破坏台海现状，抬高不稳定风险，令地区国家感到不安。
最后，台湾问题“国际化”挑战国际秩序。美国政客试图将台湾问题“国际化”，甚至“乌克兰化”，以拉拢盟友对华开展围剿封堵。一个中国原则是国际社会的普遍共识，在《开罗宣言》《波茨坦公告》等关键国际法文件中已得以明确，并在联合国大会第2758号决议得到确认，已成为国际社会公认的国际关系准则。美众议院通过的所谓“台湾团结法案”则试图扭曲联合国大会第2758号决议的一个中国原则，公然宣称该决议“未包含任何有关台湾主权的声明”。美国政客秉持此种“合则用不合则弃”的态度对待国际规则，歪曲涉台的国际法，意在翻炒所谓“台湾地位未定论”，操弄涉台议题的法理之争和叙事之争。美方此举是挑战以联合国为核心的国际体系，破坏以国际法为基础的国际秩序。
结语
当前，美国国会将涉台问题内政化、国际化、极端化，反映出美国政治生态不断恶化和霸权焦虑日益上升，试图通过国会涉台行动虚化、歪曲、掏空“一个中国政策”，严重侵蚀中美关系的政治基础，其负面效应也将溢出冲击亚太地区乃至全球和平稳定，挑衅国际社会普遍共识和国际关系基本准则。台湾问题事关中国的国家主权和领土完整,是中国核心利益中的核心，是中美关系政治基础中的基础，是中美关系不可逾越的红线，也是最突出的风险。面对“风高浪急”的台海局势，中国必将持续坚决开展反分裂、反干涉斗争。两岸须警惕美国在台海复拱火后置身事外，防范美国不惜制造危机从中谋利。美国行政当局也应约束国会反华势力，切实落实美国政府坚持“一个中国政策”的承诺，反对“台独”，维持台海稳定，避免冲突对抗，维护国际秩序。
注释：
①"CONGRESS.GOV," https://www.congress.gov/.
②周文星，林冈：《美国国会干涉台湾问题的新动向》，《现代国际关系》2020年10期，第53-60页。
③"H.R.2670 - National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2024," CONGRESS.GOV, https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/2670/text?s=1&r=4&q=%7B%22search%22%3A%5B%22taiwan%22%5D%7D.
④"H.R.3171 - Taiwan Representative Office Act," CONGRESS.GOV, https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/3171?q=%7B%22search%22%3A%5B%22taiwan%22%5D%7D&s=6&r=20.
⑤"H.R.1176 - Taiwan International Solidarity Act," CONGRESS.GOV, https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/1176?q=%7B%22search%22%3A%5B%22taiwan%22%5D%7D&s=6&r=7.
⑥"H.Con.Res.10 - Expressing the sense of Congress that the United States should resume normal diplomatic relations with Taiwan, negotiate a bilateral free trade agreement with Taiwan, and support Taiwan's membership in international organizations," CONGRESS.GOV, https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-concurrent-resolution/10?q=%7B%22search%22%3A%5B%22taiwan%22%5D%7D&s=2&r=4.
⑦"H.R.554 - Taiwan Conflict Deterrence Act of 2023," CONGRESS.GOV, https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/554?q=%7B%22search%22%3A%5B%22taiwan%22%5D%7D&s=6&r=11.
⑧"S.481 - Deterring Communist Chinese Aggression against Taiwan through Financial Sanctions Act of 2023," CONGRESS.GOV, https://www.congress.gov/bill/118th-congress/senate-bill/481?q=%7B%22search%22%3A%5B%22taiwan%22%5D%7D&s=5&r=1.
⑨SenateDemocrats, "Leader Schumer Launches Initiative To Advance National Security And Create China Competition Bill 2.0; Schumer Directs Senate Chairs To Craft Bipartisan Legislation To Ensure America's Global Leadership In The 21st Century, Strengthen U.S. Manufacturing, Create American Jobs, And Build On Game-Changing CHIPS & Science Act," May 3, 2023, https://www.democrats.senate.gov/newsroom/press-releases/leader-schumer-launches-initiative-to-advance-national-security-and-create-china-competition-bill-20-schumer-directs-senate-chairs-to-craft-bipartisan-legislation-to-ensure-americas-global-leadership-in-the-21st-century-strengthen-us-manufacturing-create-american-jobs-and-build-on-game-changing-chips-and-science-act.
⑩The Select Committee on the Chinese Communist Party, "Ten for Taiwan: Policy Recommendations to Preserve Peace and Stability in the Taiwan Strait," https://selectcommitteeontheccp.house.gov/sites/evo-subsites/selectcommitteeontheccp.house.gov/files/evo-media-document/ten-for-taiwan-final-with-cover-page-2.pdf.
⑪https://foreignaffairs.house.gov/press-release/mccaul-announces-foreign-military-sales-task-force/
⑫Robert D. Putnam, "Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games," International Organization, Vol. 42, No. 3 (Summer, 1988), pp. 427-460.
⑬ 信强：《拜登政府台海政策“两面性”特征解析》，《中国评论》2022年第2期。
⑭Demetri Sevastopulo and Felicia Schwartz, "Joe Biden to Ask Congress to Fund Taiwan Arms via Ukraine Budget," Financial Times, August 2, 2023, https://www.ft.com/content/9807f021-a7db-4357-8ea2-ed05cbf4ba05.
⑮朱中博：《美国国会议员的涉台政治表演》，中美聚焦网，2023年6月9日。
⑯全美议会交流理事会（American Legislative Exchange Council）是由全美近1/4地方议会议员及私人企业成员组成的非营利组织，会员人数达2000多人，是美国颇具规模的跨州地方议会交流组织，近年来多次通过涉台消极决议案。
⑰One Hundred and Eighth Congress of the United States of America, "H. R. 4004, United States-Taiwan Initiative on 21st-Century Trade First Agreement Implementation Act," https://www.congress.gov/118/bills/hr4004/BILLS-118hr4004enr.pdf.
⑱White House, "Indo-Pacific Strategy of the United States," February 2022, p.13.
（全文刊载于《中国评论》月刊2023年9月号，总第309期） |
