中评社╱题：台湾核能利用争议的未来走向 作者：王子旗（北京），管理学博士、中国社会科学院台湾研究所副研究员
【摘要】台湾核能利用争议自20世纪80年代延续至今，在选举政治下已成为政党博弈工具。当前，全球能源格局加速变革，叠加2024年台湾“大选”、民进党当局能源转型失败、国际核电延役风潮、日本“核食”入岛及核废水排放等因素影响，蓝绿白等台湾势力围绕核能议题激烈博弈，仍未就核能利用达成共识。台湾选举政治下，各政党达成能源政策共识的可能性较低，能源风险对台湾经济社会发展的制约效应日益凸显，民生议题政治化操弄已蔓延至台湾社会各领域。
近年来，气候变化、疫情大流行、地缘政治局势和军事冲突等复杂系统性危机加速全球能源格局调整，国际原子能机构等权威组织多次上调全球核电发展预期，美西方多个国家调整核能政策，将发展核能纳入国家能源安全战略。台湾资源匮乏，高度依赖进口，加上孤岛型电力供给系统，使得能源议题备受台湾社会高度关注，成为历次台湾“大选”必备话题。“拥核”与“反核”争议更是台湾能源议题政治化的最集中体现，2024台湾“大选”中蓝绿白三方围绕核能议题激烈博弈，分歧继续扩大。本文在总结台湾核能利用争议发展历程基础上，探究2024台湾“大选”期间核能博弈加剧缘由，幷分析核能议题未来走向，以作为观察台湾政治生态演变、经济社会发展走向的窗口。
一、台湾核能利用争议发展历程
20世纪80年代的台湾政治转型为民间“反核”运动兴起提供了空间。核电使用问题在台湾选举政治的政党恶斗中被操弄为拉拢选票的政治筹码，只有蓝绿意识形态下的“颜色正确”，百姓生计、基层心声统统让位于政党利益，已成为台湾资源内耗、民意对立、社会撕裂的缩影。
（一）由民间“反核”声音演变为社会运动（1980-1986）
台湾民间“反核”声音虽从兴建第一核电厂（简称“核一”）时就有，但真正形成一定规模的“反核”运动是在1979年3月美国三哩岛核泄露事故后，适逢台湾当局推动建设兰屿核废料贮存场及第四核电厂（简称“核四”，下同）。台湾党外运动人士及后来成立的民进党都积极与台湾“反核”环保团体及民众合作，推动“反核”运动与政治转型融合，试图将“反核”塑造为对抗国民党威权统治的“旗帜”。受1986年苏联切尔诺贝利核灾事件影响，台湾“反核”声音高涨，“核四”建设预算被台湾当局立法机构冻结。1986年9月民进党成立，同年11月正式将“反核”写入党章，明确提出“反对新设核能发电机组，积极开发替代能源，限期关闭现有核电厂”。这一时期，台湾民间“反核”声音逐步演变为有政治力量推动、有一定民意支持的社会运动。
（二）“反核”运动演变为政治议题（1987-1999年）
1987年7月，台湾当局解除“戒严”，政治禁忌逐渐消除,各种社会运动蓬勃兴起。1988年台湾环境保护联盟等台湾环保组织开始进行民间“反核”串连，“核四”厂址贡寮地区民众也成立“盐寮反核自救会”，开启“反核”运动的街头抗争活动。1992年6月，台湾当局立法机构通过解冻“核四”预算案，开始后续规划兴建，又拉开新一波“反核”运动的序幕，促使核能利用议题发酵为政治议题。1992年12月第二届“立委”选举中，民进党获得51席，让“反核”团体及民众觉得通过支持民进党经由“立法院”预算审查达到停建“核四”成为可能。1994年7月，台湾当局立法机构通过“核四”8年1125亿元（新台币，下同）预算，随即民进党发起“核四公投、十万签名”活动〔1〕。1999年3月，“核四”正式动工，民进党联合环保团体举办“反核”大游行，由民进党主席林义雄担任总领队，发表“台湾承受不起任何一次的核能灾变”声明。自此，在台湾朝野政治势力操弄下，核能利用由原本的环保民生议题逐步演变为政治议题。
（三）政治恶斗致“核四”沦为牺牲品（2000-2015年）
2000年民进党执政后随即宣布“核四”停建。2001年1月，台湾当局司法机构“大法官”作出第520号解释文，称“核四”停建属于重要政策变更，当局行政管理机构未事先向立法机构提出报告而片面宣布停建“核四”，与“宪法”规定不符〔2〕。2001年的1月31日，台湾当局立法机构通过“核四”复工续建决议案。此后，2003年民进党推动“反核公投”，虽最终未能成行，但催生了“公民投票法”。2011年日本福岛核灾发生后，面对民进党煽动起来的“反核”浪潮，国民党当局于2013年2月提出通过“公投”解决“核四”难题，最后也不了了之〔3〕。
2014年4月15日，前民进党主席林义雄公开宣布自22日起禁食，要求停建“核四”，引发台湾社会高度关注。2014年4月27日，国民党当局被迫发表“两点共识”，包括“核四一号机不施工、只安检，安检后封存；核四二号机全部停工”、“承诺尽速召开全台能源会议，以确保未来供电无虞”〔4〕。“核四”于2015年7月起进入封存状态。台湾当局编列“核四”相关预算累计达2,838亿元，截至2014年已执行2,829亿元，仍未发出一度电，沦为政党恶斗牺牲品〔5〕。
（四）“公投”之下社会撕裂、无共识（2016-2022年）
2016年民进党再度执政后，随即成立“行政院能源及减碳办公室”，统筹制定“能源转型政策”。2017年6月，台湾当局经济事务主管部门正式公布“能源转型路径规划”，提出以减煤、增气、展绿、“非核”的再生能源发展方向为规划原则，于2025年达成“再生能源20%、燃煤30%、天然气50%”发电结构及“非核家园”目标〔6〕。但新能源发电具有间歇性和不稳定性，加上核电厂退役使基载电力锐减，大幅增加电网风险管控难度，导致台湾多次爆发全台大停电引爆民怨，国民党等在野党派趁机发起“公投”，试图限制民进党推动“2025非核家园政策”。但经历2018“以核养绿公投”、2021“核四商转公投”后，台湾社会仍未在核能利用上达成共识，民意撕裂，高度对立。“以核养绿公投案”通过，废除“电业法”第95条第1项“核能发电设备应于2025年以前，全部停止运转”的条文，但幷未约束民进党当局不可推动“非核家园”〔7〕。2021年12月，蓝绿将“四大公投”操纵成基本盘对决，民进党利用执政优势强推“四个不同意”，最终包括“核四商转公投”在内的“四大公投”皆未通过。
同时，核废料处理亦无具体路线图，只是一味拖延。2017年2月，台湾当局原子能事务主管部门要求台湾电力公司应于3年内完成集中式贮存场，否则逐年开罚3000万元；若没有找到更好去处，兰屿十万桶核废料应于九年内搬回三座核电厂及位于桃园的核能研究所〔8〕。实际情况是，台湾电力公司幷未在2020年2月前完成贮存设施选址，且新北市和屏东县均反对将兰屿核废料迁至核电厂内〔9〕。据台湾当局原子能事务主管部门统计，截至2023年5月，核一、核二、核三电厂的低放射性废弃物贮存现况分别为44,922桶(1桶等于55加仑)、59,271桶、9,960桶，共计114,153桶；兰屿废料贮存场贮存有100,277桶。
二、2024台湾“大选”中核能利用博弈加剧缘由
2024年台湾“大选”中，蓝绿白等各方围绕核能利用议题展开激烈博弈。民进党候选人赖清德坚持“2025非核家园”政策，但也提出“核电紧急备用说”“未来不排除核能”等政见〔10〕。国民党、民众党猛批民进党当局能源转型失败、“2025非核家园”跳票，支持核电作为过渡能源继续发挥作用。国民党候选人侯友宜提出“以绿永续、以核减煤、迈向无煤、以气承转、节能优先”的能源政策，支持“核一”、“核二”、“核三”在检修无虞下重新运转，“核四”成立安全委员会，在安全无虞下重启〔11〕。民众党候选人柯文哲强调能源政策不应被意识形态绑架，认为核能是过渡期所需，应待再生能源发展增加后再停掉核能，支持“核二”“核三”延役，“核四”进行安全总体检后再决定是否重启〔12〕。核能议题热度持续发酵虽有基于选举利益的政党操弄，但背后更多折射的是台湾社会对民进党能源转型失败、电力系统韧性差、经济发展受限等问题的不满与担忧。
（一）能源转型失败引发民怨
台湾能源供给自主性差，能源储备能力不足，加上民进党当局以意识形态指导能源转型，强行推动“2025非核家园”，台湾电力系统不稳定性不确定性因素显着增多，对经济社会发展的负面影响已日益凸显〔13〕。一是大断电频发。2016年民进党执政以来，2017年8月15日、2021年5月13及17日、2022年3月3日已爆发四次全台性大停电，南北电力不均、“南电北送”模式未有明显改变，台湾民众及内外资企业均对民进党能源政策表达不满。台湾工总、商总等工商团体多次呼吁民进党当局勿以意识形态制定能源政策，谨防陷入长期化结构性大缺电〔14〕。2023年6月，台湾美国商会发布的“2023台湾白皮书”中称，台湾当局逐步“废核”后，虽力求大幅调整能源结构，但进度远远落后，电力短缺危机持续凸显，影响外商在台生产运营与投资意愿〔15〕。二是再生能源发电20%占比目标跳票，企业减碳压力大。2022年1月，台湾当局经济事务主管部门称2025年再生能源发电占比由原先设定的20%目标下修为15.2%，主因经济发展带动用电需求大增，分母变大导致再生能源占比降低〔16〕。若2025年台湾核电全部退役、再生能源发电占比仅15%，届时火力发电占比逾八成，与国际净零碳排目标相违背。且台湾有限的绿电多被台积电等大企业抢走，中小企业根本无绿电可用。欧盟已于2023年10月开征碳边境税，势必冲击台湾高耗能产品的外销竞争力，甚至可能出现产业外移、空洞化风险。三是电价调涨，垫高企业成本。2022年俄乌冲突后国际能源价格大涨，台湾约98％能源供应依赖进口，然而电价幷未反映成本，2022年台电亏损达到历史新高的2675亿元。民进党当局被迫于2022年7月、2023年4月连续调涨电价。台湾非金属矿物制品制造、电子零组件、纺织、造纸、化工、基本金属制造等高耗能产业电费占营业支出比重约3%-3.6%，连续两次电价上涨使电费占比增加0.7%-1.2%。对于众多毛利率不到10%的中小企业而言，电费就吃掉毛利约2到3％，再加上高通胀冲击，对企业营运造成较大负面影响〔17〕。四是能源转型失败后遗症显现。民进党在推动能源转型过程中，缺乏科学规划与评估，衍生出绿电蟑螂、官商勾结、大量牺牲农地、渔获持续减少、生态环境遭损、热岛效应影响气候等后遗症，从社会治安、能源及粮食安全等多个层面影响民众的生存环境与台湾未来发展。
（二）国际上已形成核电延役保供电风潮
美国从20世纪80年代开始推动核电厂运行许可证延期更新和老化管理，卡尔弗特悬崖(Calvert Cliffs)核电站1998年提出执照延期申请，2000年3月获美国核管会（NRC）核准，开启美国核电厂延期许可先例。2021年美国通过的“基础设施投资法案”，专列60亿美元用于现有核电厂延役及先进核能技术研发。俄乌冲突爆发后，全球能源危机凸显，美、法、日等发达经济体优化核电安全审查流程，快速核准核电厂延期服役。美国加州魔鬼谷核电厂（Diablo Canyon Power Plant）原计划2025年退役，但近年极端气候及灾害导致加州电力系统大乱、频繁停电，被迫于2022年9月申请延役到2030年。依照美国规定，核电厂延役计划审查核准至少需要2年，但美国核管会（NRC）于2023年3月就核准申请，同时要求提交延役20年规划，等同审查与运转同时进行。与台湾同属孤岛型能源系统的日本，认为建立对国际环境变化等外部因素具有抵抗力的能源供给结构、避免过度依赖化石能源极为重要，于2023年5月修法允许在安全前提下，可延长核电厂运转年限超过60年〔18〕。就台湾而言，截至2023年6月，台湾仅有第三核电厂运转发电中，核一、二厂依计划办理退役，第四核电厂核燃料棒已于2021年3月28日前全部运回美国（表1）。依照台湾“核子反应器设施运转执照申请审核办法”规定，核电机组延役申请至少要在运转执照到期的5年前送件。以“核三”为例，2025年执照到期，最迟2020年须提出申请。台湾核电厂全部按照美国标准建造与运营，比照加州魔鬼谷核电厂延期服役，最快半年时间就可通过审查〔19〕。台湾民调结果也显示，若绿电发展不顺，在安全无虞的前提下，约63.7%受访民众同意恢复核电；若台湾发生缺电，约47.9%受访民众表示会影响2024年“大选”投票意愿〔20〕。
（表1：台湾核电厂运营情况）
（三）天然气接收站选址争议持续发酵
2021年底经“公投”对决，桃园大潭的第三液化天然气接收站才得以顺利动工。但不到两年，基隆的第四液化天然气接收站（简称“四接”）又成了台湾社会的争议焦点。台电公司为将燃烧重油的协和电厂改建为天然气电厂，申请在基隆港外填海造陆，新建“四接”。2017年3月，台湾当局经济事务主管部门同意台电公司兴建“四接”，一年后台电就将环境影响说明书送审，但因各方在海洋生态保护、航运安全等方面意见分歧较大，始终无法达成统一结论。2023年5月进行专家小组第4次初审又被环保团体闯入会场打断。2023年6月，“守护外木山行动小组”等环保团体在台湾当局行政事务主管机构前抗议，要求停止“四接”的环评审查。2023年7月7日，专家小组第5次初审会议时，持反对意见的民意代表跟基隆市长谢国梁等人到场，用程序问题延宕进入实质审查，但台湾当局环保事务主管部门却在休息期间突然更换会议室幷线上直播，台湾舆论认为“黑箱操作”，质疑程序不公，争议持续发酵。接连两座天然气接气站的相似争议，固然是因蓝绿政党恶斗而被激化，但争议源于民进党当局急于推动“非核家园”、填补电力窟窿压力下强力决策、缺乏沟通所致。民进党当局的能源转型政策缺乏有效评估、科学规划，一味上纲为蓝绿政治攻防可管一时，但实实在在发生的缺电危机和环保争议事件让台湾民众与地方县市失去信心，必须通过“大选”辩论，重新厘清方向〔21〕。
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