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| ［表一：广东省及广东九市法律文件数量统计］ |
中评社╱题：粤港澳大湾区各城市立法规范及协同立法建议 作者：朱国斌（香港），法学博士、香港城市大学法律学院教授／博士生导师、中国法学会香港基本法澳门基本法研究会常务理事、中国法学会宪法学研究会理事；林咏茵（香港），香港城市大学公共事务与法律研究中心研究助理、香港大学法学博士生
【摘要】粤港澳大湾区建设是国家区域发展战略的重要组成部分，是新时代推动改革开放和深化“一国两制”实践的重大举措。建设完善的法治体系不仅是大湾区建设和依法治国的内在要求，更是推动其持续发展的重要保障。大湾区立法是我国多区域、多层次、多领域协同立法的新实践，于国内乃至国际没有先例可循。在推进大湾区建设过程中，应当充分发挥立法的引领和推动作用。本文从规范性的视角，以粤港澳大湾区内各城市立法产品为研究对象，对立法的总体情况、规范特点和存在问题进行了初步梳理与分析，并在此基础上提出相应建议。粤港澳大湾区立法工作在制度层面具有先进性和开创性，但同时具有极大的挑战性，需要立法者持续的实验与探索以及区域间的合作与创新。
一、引言
2017年国家发改委和广东省、香港和澳门特别行政区政府共同签订的《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》(《框架协议》)和2019年中共中央和国务院发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（《规划纲要》）标志着粤港澳大湾区发展作为国家又一区域发展战略的出台。后来陆续推出的《横琴方案》、《前海方案》、《南沙方案》以及《河套方案》则标志着大湾区建设进入实质性推进阶段。我们可以将这一进程称之为“整体推进，重点突破”。
大湾区建设是一个庞大的系统工程，涉及经济、法律、贸易、金融、科技、交通、社会等多个领域，需要一套具有系统性且能适应各领域发展需要的法律体系作为支撑。大湾区各城市（9+2）肩负着启动合作机制的重要使命，而完善的、适应新形势的法律体系是其中必不可少的一环。大湾区城市群立法进程与品质直接影响着大湾区合作发展的成效、稳定性和可持续性。虽然学术界已经对大湾区建设所面临的法律问题做过重要的理论研究和讨论，但缺乏实证数据支撑；由于分析局限于理论层面，故难以为实践提供直接参考。通过实证研究，本文将从规范性视角对粤港澳大湾区各城市立法的数量、形式、类别和内容等方面进行初步梳理，分析立法现状，指出可能存在的问题，并提出相应的立法策应建议。
在本文中，“立法”（legislation）一词采用其广义的含义，泛指一切具有规范性内涵的指令和文件及其制定。我们研究发现，目前粤港澳大湾区发展整体上的立法支撑不足且不平衡。从形式上讲，大湾区各城市的立法以行政指导性文件为主，《立法法》意义上的法律法规整体数量偏少。从行动方面观察，各城市的立法进程不均衡，与规划中的发展需求不相匹配。从立法内容考察，各城市立法仍处于宏观规划和原则性概述阶段，强调启动和鼓励作用，缺乏具体的落地执行细节和配套措施。从立法协同视角观之，各地方立法以单城市需求为主要考量，缺乏整体区域一体化的思路和视野，这在很大程度上是由于有限的地方视角和各地立法权限的局限性所造成的。联邦主义式的分散立法和城市间立法互动与协调不足，不利于形成能够有效支撑区域一体化发展的法律体系。由是之故，难以形成有效的法律保障。上述这些立法上的不足直接导致产生如下诸多平面问题，如大湾区法规间相互矛盾、规范效力交织不清等情况，限制了地方立法在服务和推动区域发展的动能。
本文认为，推进粤港澳立法进程，提高立法数量、品质与水平，对促进大湾区深度合作具有决定性作用。在推进大湾区法治建设的过程中，应遵循以下基本原则：在坚持和完善“一国两制”的前提下加强立法协作与交流，在共同目标和方向指引下充分发挥地方立法的自主性与灵活性，处理好国家法和大湾区法之间的多面向的关系，让大湾区立法朝向规范化、系统化方向迈进。为着落实粤港澳大湾区建设这一国家区域发展战略，加快构建法治湾区和与区域发展相适应的法律体系，大湾区城市立法应积极进行以下转型:（1）从依靠软法为主逐渐进化为软硬并重、软硬兼施；（2）将宏观政策精细化为具体操作规范；（3）从“各自为政”向加强区域协调协同发展的转变。以上转型将使大湾区城市立法逐渐弥补软法强制力、执行力不足的缺口，制定可供执行的具体细则，突出共享和协同思维，最终推进大湾区高水平一体化发展。
二、粤港澳大湾区内各城市立法现状初步分析
在推进大湾区建设发展的进程中，立法尤为重要。一方面，随着大湾区建设的推进，区内经济合作发展快速，市场需求和社会关系变化变得更加复杂，这需要制定与之相适应的法律法规。另一方面，通过立法，可以规范新形势下的市场秩序，保护跨境居民和企业的权益，为三地之间资金、货物、资讯和人员的有序流通提供坚实的法律环境与保障。从大湾区整体角度出发，尽管大湾区合作框架和规划已经在前述行政指导和政策性文件（如《框架协议》和《规划纲要》）下形成，但在法律上缺少对应的落实。张亮、黎东铭指出现有法律对大湾区合作的法律基础、效力、主体责任等方面内容缺乏明确规定，导致区域合作存在合法性和效力问题。大湾区协议本身也未能确立法律约束力，完全依赖各方的自发遵守和自觉自为。这暴露出区域合作在法律保障方面的不足，直接影响着大湾区协议的实施效力和持续性。〔1〕在大湾区合作缺乏充分法律保障的同时，各城市的立法工作也面临着诸多挑战和困难。
本部分的分析基于我们能够搜集到的大湾区各城市的地方性法律法规和规范性文件。从全国层面来看，广东省在相关立法方面表现更加积极，广东珠三角九市也纷纷回应，结合自身实际制定相关法规、规章与政策性文件。港澳两个特区则表现滞后。据不完全统计（见表一）〔2〕，从《规划纲要》颁布至2023年5月中旬，广东省共发布适用于全省的涉大湾区法律文件总数达千余件，广州市颁布了857件，深圳市500件，珠海市280件；而肇兴、东莞和江门均不足百件。
［表一：广东省及广东九市法律文件数量统计］
统计资料可能是不完整的，但是数量还是比较充分。透过观察和分析这些法律文件，我们不难发现如下一些突出特点与明显不足：
（一）立法主体与数量
首先，大湾区制定法律规范的主体众多，来自不同的层级和实行不同法律体系的区域。大湾区内各城市（9+2）立法主体包括省级、市级人民代表大会和政府（包括政府部门），以及特区立法会和政府。如何通过立法来确保《规划纲要》中列明的战略目标在大湾区的有效实施，是我们关注的焦点。自《规划纲要》发布以来，各地方立法与行政机关纷纷制定适用于本地区的法律法规和各种政策性文件，对《规划纲要》作出相应的回应与配套落实。综观广东九市大湾区立法工作，在立法数量上呈现出不平衡发展的态势，比如表一展示了广东九个大湾区城市之间立法步调不一致、数量极度不均衡的现象。可以这样解读这种现象：这主要是由于城市的经济发展水平不同、立法需求程度不同和立法动力不同所致。
广州、深圳、珠海等市已有较为成熟的地方立法经验，经济实力和发展水平处于大湾区城市的前列，具有较强的竞争优势和对外开放的自觉性。大湾区发展对这三个城市的利益驱动较大，而立法能更好地推动各项措施向着更加规范化、制度化的方向发展，这些能够进一步解释它们为何更加积极地开展相关立法工作。从互联角度看来，它们与港澳特区的交流互动频繁，更需要立法来支持与特区的合作。以深圳为例，深圳具有较强的经济实力（GDP总量在所有大湾区城市中排名第一）〔3〕和较高的国际化水平，积极推进大湾区发展能为其带来大量的机遇与经济利益，深圳的立法需求也日益增加。同时，深圳作为经济特区，其立法权来源于全国人大或人大常委会的直接特别授权，〔4〕是改革开放的排头兵和先行地，发展的超前性、试验性让其有条件在全面深化改革和扩大开放方面先行先试，发挥示范引领作用。2019年修订的《广东省自主创新促进条例》明确支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区，为深圳在立法上先行先试提供政策上的优势。2020年中央印发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》，以清单式批量授权方式，赋予深圳在重点领域和关键环节改革上更多自主权，在新兴领域加强立法探索，依法制定经济特区法规规章，打造市场化法治化国际化营商环境，〔5〕为深圳进行大湾区立法探索提供了有力保障。这也成为深圳制定较多涉大湾区法律文件的重要动力。相较之下，于2015年获得地方立法权的肇庆、东莞和江门立法经验和能力不如其他广东城市，经济实力和发展水平也相对较弱〔6〕，尤其在高新技术产业和创新创业方面较为落后，与港澳特区的联系与合作较少，主动推进相关立法工作的动力较弱，导致立法需求和成果也相应较少。
实际上港澳地区涉大湾区立法滞后的情况更为明显和严重。与广东省和大湾区九市立法进程相比，香港和澳门在相关制度建设和相关领域的具体实践方面均缺乏相应的法律规范与保障。目前，香港还没有单独制定与大湾区建设相关的条例或附属法律；澳门也仅仅出台了2项与大湾区有关的行政法规(其中1项已废止)。〔7〕由此可见，香港和澳门尚未能够把推进大湾区发展与合作系统内化为自身的工作目标，并作出相应的政府行为，导致在大湾区立法方面存在缺口，难以为大湾区的深度合作提供有效的法律保障，也制约着粤港澳三地在高层次规则衔接与机制对接和法治协同方面的有效推进。当然，这也不排除是由于“一国两制”之下的“两制”差异造成的制度原因和工作机制所造成的。
（二）立法形式
从表一可以清楚看出，广东省及广东九市涉大湾区建设的立法文件形式有：“地方性法规”，“地方政府规章”，“地方规范性文件”和“地方政府工作文件”。其中，数量最多为行政规范性文件，以“地方规范性文件”和“地方政府工作文件”的形式发布，规章以下规范性文件的数量和内容明显远超于《立法法》意义上的法规和规章。〔8〕从立法理论上讲，涉大湾区的地方性法规和规章做出系统性和原则性的规定，规范性文件和工作文件去具体落实。“地方性法规”主要提出各个类别的发展框架，相对宏观些。“地方政府规章”主要涉及框架建构和原则性规定（法律服务）。“地方规范性文件”主要提出发展纲要和实施细则；“地方工作文件”主要涉及具体活动方案的落实，以通知、批复为主。“地方司法文件”以典型案例研究为主，关注跨境纠纷，也有涉及少量保护知识产权的内容。总体来说，涉大湾区的立法条文表现得政策化，而政策内容又包含规范，模糊了法律与政策的界限。
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