中评社╱题：“华盛顿共识的衰弱：美国产业政策复兴与本质” 作者：史博伟（杭州），中共浙江省委党校政治学教研部讲师、浙江大学历史学院美国研究中心特聘研究员
【摘要】近年来关于产业政策的争论在美西方资本主义世界的舆论场中又重新燃起，成为讨论经济与科技发展时无法绕过的重要论题。在美国，尽管存有反对的声音，但产业政策一改四十年来被自由市场主义压制的状态，正逐渐成为一种被战略界接受的经济意识形态，并且被拜登政府采纳和以空前的力度践行。此现象体现出一种令人惊讶的规模性转变，因为产业政策内在地包含“加强政府在资源配置中的角色”、“批判市场缺陷”等为战后美国经济思想所不容的特征。本质上，美国现阶段施行产业政策是资本主义国家面临内外部严峻挑战下对传统自由主义经济政策的一种矫正。鉴于中美竞争态势的长久存在，美国将长期维持政府主导的方式来推进其在关键与新兴技术领域的发展。
在经济政策的范畴中，很少能有比“产业政策”在美西方资本主义世界中更能引起争议或剧烈反对的了，因为产业政策触及到了资本主义市场经济的最敏感神经——自由市场与政府在经济发展中的角色，这同时也是经济意识形态所涉及的最本质问题。而在目前，20世纪80年代末形成的华盛顿共识在经济舆论场已呈现出式微的倾向，与之相反，强调政府干预的产业政策，一改备受鄙薄的地位，正获得西方政策制定者和学者的称赞，呈现复兴之态。近年来，在传统经济自由主义占据绝对地位的国家或地区，无论美国抑或是欧洲，产业政策都得到重视、支持、制定幷实施。多方面挑战和危机迭加到一起，引发了上述现象，包括新冠肺炎疫情全球蔓延造成的持久影响、西方经济增长乏力、非西方科技力量崛起、环境危机等。具体到美国而言，原因包括来自中国在先进制造业领域的强劲竞争，世界供应链的安全问题，气候变化，以及中国经济发展模式和德国、日本、韩国等盟国产业政策的实践成功引发的模仿效应等。如何看待美国这种“不再那么坚信市场力量”的现象及其本质与前景，成为目前亟需回答的问题。
一、“产业政策”的概念辨析与本质特征
关于产业政策的概念，研究界并没有绝对统一的解释，学术讨论场之内存在着各种内容不同的概念阐释。导致概念林总的最主要原因是研究者们关于产业政策内涵广度的观点存在分歧。
（一）三种广度的产业政策概念
在诸多关于产业政策的概念解释中，可以发现有三类关于产业政策广度的解释，一是泛化的产业政策概念，二是中等广度的产业政策概念，三是窄化的产业政策概念。其中，在泛化的产业政策概念中，有甚者将产业政策笼统地等同于一般意义上政府施行的“经济政策”，认为产业政策是政府部门为规范市场运行秩序而施行的包括经济立法等在内的所有政策；此外，还有论者将政府为促进社会公平与福利事业而采取的各项经济干预政策也划归至产业政策的范畴，或将所有政府参与的经济行为（包括政府采购）均视为政府干预。这些过度的泛化概念显然不能为产业政策赋予任何排他性特征，也使得这一概念的存在变得毫无意义。
占据研究界主流的是中等广度的产业政策概念。相对于过度泛化的产业政策概念，此类概念将产业政策的内涵范畴进行了限制，也对其政策工具的种类进行了限制。研究界关于此类限度的概念阐释数量繁多，其中以罗斯福研究所研究者托德·塔克（Todd Tucker）对产业政策的定义最具有代表性。塔克给出的产业政策定义是：任何通过改变投入成本、产出成本或其他监管措施等方式鼓励资源从一个产业向另一个产业转移的政府政策；其具体措施有四类：其一，包括政府开支、关税、移民政策、教育政策、补贴等手段在内的“投入类”（Inputs/Supplies）；其二，包括政府采购、产品标准设定、颁布禁令与最高限额设置、市场创造与承销、消费补贴等手段在内的“产出类”（Outputs/Market）；其三，包括紧急救助、国有化和反垄断执行等在内的“治理类或所有权类”（Governance/Ownership）；其四，包括行业管制、发展银行、无管制（意即政府部门选择性不对某些产业进行规则惩罚，例如目前美国司法部未对美国房地产商协会进行反卡特尔调查）等在内的“协调类”（Coordination）。①这种划定有限范畴的方式使得产业政策从经济政策中独立出来，成为一种有意义的概念，“政府对市场的选择性干预”、“聚焦特定产业”、“多样但不滥觞的政策工具”成为此类概念的核心特征。一般情况下，支持产业政策的研究者或政策制定者，大多秉持此类中等广度的产业政策概念。
窄化的产业政策概念多是由对产业政策持批判态度的研究者所持有，在绝大部分的排他性特征上，窄化概念与中等广度的概念基本相似，区别主要在于前者对产业政策施行对象的种类、产业政策的政策工具、产业政策的商业性本质等重要问题进行严格限定。窄化概念也正因为有如此严格的限定，而对明晰产业政策的概念具有高度的可参考性。美国智库卡托研究所（Cato Institute）是美国反对产业政策的重要阵地，其关于产业政策的阐释是最具代表性的窄化概念。在其2021年发布的一篇长篇研究报告中，卡托研究所认为产业政策主要具有四类特征：其一，产业政策聚焦于制造业，而非服务业和农业；其二，产业政策是指有针对性的和定向的“微观经济层面”的支持（例如关税和补贴），而非统一的、整体行业层面或整体经济层面的政策；其三，产业政策是旨在修补市场缺陷的政府计划；其四，产业政策要求上述这些“超越市场”的商业结果必须产生在国境线之内。由此可见，“聚焦于制造业”、“限于微观经济层面”、“修补市场缺陷”、“成果仅发生于国境之内”等约束性条件成为窄化产业政策概念的核心特征。
（二）产业政策的排他性特征
综合上述三种不同广度的产业政策概念，本研究总结出了产业政策的核心概念与特征。产业政策指的是政府在危机情况下为提振总体经济竞争力和维护国家利益，在某些具有战略重要性的产业领域进行的一系列干预市场的政策措施，而且这种干预一般情况下突破了自由市场主义所接受的政府干预限度。产业政策有以下六类核心特征：
其一，产业政策内在地具有“政府性”。产业政策强调政府在调配资源上的核心作用，已经成为一种研究界共识。可以说，政府性是产业政策的最核心特征。经济学家肯·沃维克（Ken Warwick）认为产业政策就是“旨在提升商业环境或改变经济活动的结构的任何类型的干预或政府政策”。②
其二，产业政策天然具有“逆市场性”。因为产业政策的前提即是市场在应对经济发展问题时出现失能现象，需要政府进行经济干预。有研究者为产业政策下的定义就是政府力量压制市场力量，美国外交委员会专家爱德华·阿尔登（Edward Alden）认为产业政策就是“政府在天平上按下拇指，而不是相信市场结果会产出最大化的收益”。马库斯·诺兰（Marcus Noland）与霍华德·帕克（Howard Pack）认为产业政策是政府将各类资源投向那些仅仅依靠“产业演化的典型过程”（typical process of industrial evolution，即市场过程）较难获得发展的产业。③
其三，产业政策是“带有宏观目标的微观经济性政策”。产业政策往往聚焦某些或某一特定产业，而非是针对所有产业或大多数产业领域的政府干预政策；但其目的却具有宏观意义，它希望通过对某些重点领域的行业进行特殊关照，来促进总体经济水平的提升与经济环境的改善。美国经济史学家埃利斯·霍利（Ellis W. Hawley）认为产业政策是旨在“发展”或“弱化”指定产业的国家政策，根本目的是获取国家的经济目标。杜克大学经济学家迈克尔·芒格（Michael Munger）认为产业政策并不是旨在创造一个宏观经济环境以在总体上有利于产业发展，而是对国家商业产业活动中的特定部分进行规制，以达成一个更为广阔的全国性目标。④
其四，产业政策具有“关键技术性”。作为以提升宏观经济水平为目的的微观政策刺激，产业政策必须聚焦于某些或某一特别重要、乃至关乎总体经济水平和国家竞争命运的产业领域。而且，产业政策时常用于保护新兴产业或“稚幼产业”（infant-industry）的发展，鉴于其高风险性，产业政策会为其提供一种“先进市场承诺”，以促使企业投入足够的资金来研发这些可能会带来巨大收益或为经济发展提供新动能的产业领域。
其五，产业政策具备“危机决策性”。只有在市场失灵导致严重的负外部性或面临强劲的国际竞争等危机情况时，产业政策才会以更为显要的身姿出现在经济舆论场之中。例如，在谈论美国施行产业政策的时机时，美国智库信息技术与创新基金会认为美国“联邦政府常常在外部危机的驱动下，周期性地积极采纳产业政策”。⑤
其六，产业政策具有“民族主义性与保护主义性”。如前所述，无论是霍利抑或芒格均强调了产业政策与“国家目标”（national goals）的关系，即产业政策是为国家利益服务的，在以国家经济利益为代表的国家利益遭受威胁或损失时，产业政策得以更多地崭露头角。因此，本质上而言，产业政策是民族主义的，是一种带有很强保护主义倾向的危机性决策。
二、关于美国是否应实行产业政策的争论以及美国政府的立场
在近几年美国的战略舆论场中，利益攸关方针对美国现阶段是否应该施行产业政策这一问题，有过剧烈的争论。总体来看，目前支持美国实行产业政策的声音与力量，已经比反对产业政策要洪亮和雄厚很多，这就构成了美国在经济意识形态上的转向基本面，形成了总体赞成产业政策的社会氛围。
（一）近年来美国国内舆论围绕产业政策展开的争论
在支持产业政策的阵营里，有著名的经济学家、左派媒体，亦有右派著名智库，更重要的是有美国的政策决策者，他们自特朗普执政末期以来就充当着产业政策的积极鼓吹者，他们呐喊的声音用“铺天盖地”一词来形容并不为过。美国经济学家、拜登任副总统时期的首席经济顾问杰瑞德·伯恩斯坦（Jared Bernstein）2020年在《外交政策》上撰文认为“美国拥抱产业政策的时机已经到来”。曾在美国国家情报委员会与美国国务院任职的国际问题专家詹妮弗·哈里斯（Jennifer Harris）和后来任国家安全事务助理的杰克·沙利文（Jake Sullivan）2020年在《外交政策》上撰文鼓吹产业政策，他们声称鉴于时代的变更，“美国需要一个全新的经济哲学”。该文认为“美国现在进入了大国竞争的新时代，相应的经济哲学同样需要变更。今天的国家安全专家需要超越过往四十年盛行的新自由主义经济哲学”。哈里斯和沙利文在此提到的经济哲学变更，即是从新自由主义转向以产业政策为重要内容的新经济哲学，他们认为“推崇产业政策曾被认为是颇为尴尬之事，但现在应被视为稀松平常之事”。⑥
拜登政府上台之后，支持产业政策的声音更为热烈。面对气候变化的严峻挑战，美国国务院外交官安德鲁·查茨基（Andrew Chatzky）与美国外交委员会专家安舒·西里普拉普（Anshu Siripurapu）于2021年仿照罗斯福新政，在美国外交委员会网站上撰文畅想美国在绿色能源方面可以进行一个“绿色新政”（Green New Deal），该计划倡议一个由政府领导的、全社会层面共同努力的绿色减排事业。加州伯克利大学政治学教授斯蒂芬·沃格尔（Steven K. Vogel）2021年通过智库尼斯卡宁中心（Niskanen Center）的平台撰文认为美国现阶段施行产业政策“既是极为紧急的，又是无可避免的”。新美国安全中心仅在2022年就发布超过了5篇以上的专门报告，呼吁美国需要采取产业政策去提振其生物经济与半导体技术，以弥补市场缺陷——不肯主动承担关键与新兴技术领域研发存在的巨大风险。哈佛大学教授、哈佛发展实验室主任里卡多·豪斯曼（Ricardo Hausmann）2023年在著名论坛“报业辛迪加”（Project Syndicate）上撰文声称弥补市场力量的缺陷需要政府的介入，“我们现在认为真正的问题不是产业政策是否应该存在，而是如何管制好这些政策”。⑦
在支持产业政策的声音中，或许最令人惊讶的就是支持者对市场及新自由经济主义的批判。在资本主义世界意识形态宣传最强基地的美国爆发出对市场的批判是颇为值得玩味的现象。《美国展望》杂志的联合创始人罗伯特·库特纳（Robert Kuttner）2019年在一篇名为《新自由主义：政治上成功，经济上失败》的文章里猛烈地抨击新自由主义宣导的“自由放任”理论，他认为“新自由主义无论是在理论，还是在政策上都是失败的”，他反对完全自由的市场，鼓吹一种被民主政府管制的市场：“过去四十年的新自由主义的大实验已经证明了市场实际上无法约束自身，而被管制的市场（managed markets）证明更为公正、更为有效”，“政府以比市场更公平和有效的方式服务公民”。智库机构“美国罗盘”（American Compass）曾公开批判道：“经济专业领域所谓的新自由主义共识将美国产业基地的空心化进行合理化”。对产业政策大肆推崇的参议员马尔科·鲁比奥（Marco Rubio）2021年在一个鼓吹美国进行产业政策立法的场合批判市场，他表示：“市场是不可知的（agnostic），它无法考虑到一个有效率的结果、一个市场结果，对于一个国家及其人民产生的影响，比如市场无法将国家利益纳入考量。而我们这些在公共政策领域服务的人并非不可知，我们在美国政府服务的工作就是以美国与美国人民的最高利益为基准而做决定。”鲁比奥的逻辑是市场是无知的，而政府是有知的，政府主导的产业政策可弥补市场的缺陷。而也正如鲁比奥的逻辑，这些对市场进行批判的人士，最终都会导向一个在资本主义世界中颇为刺耳的结论——加强政府在国家经济生活的干预。⑧
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