|
| 《台湾政策法案》是美国以价值话语、法律手段和身份政治在台湾问题上干涉中国内政的延续。 |
中评社╱题：从美国政治的割据逻辑看《台湾政策法案》 作者：叶正国（武汉），武汉大学中国边界与海洋研究院／国际问题研究院副教授、武汉大学两岸及港澳法制研究中心研究人员、2011计划“国家领土主权与海洋权益协同创新中心”研究人员
【摘要】“台湾政策法案”是以包裹立法的方式将原来散见于美国各种法律政策文件中的涉台条款的集约化，是美国推动台湾问题国际化的重要举措，也是中美涉台法理斗争的关键节点。鉴于国内的制度和现实困境，美国政治越来越趋向割据逻辑，议员利益越来越影响国会立法，国会立法日益侵害外交领域行政主导的权力配置，同时国会立法也愈发干涉国际事务，企图塑造所谓基于规则的国际秩序。这也反映在“台湾政策法案”的立法过程中，也势必影响其未来走向。对此，中国大陆应认识到涉台法理斗争愈发激烈，应不断强化两岸同属一个中国的事实和法律。
9月14日，美国国会参议院外交委员会通过“台湾政策法案”（Taiwan Policy Act of 2022），这是美国以价值话语、法律手段和身份政治在台湾问题上干涉中国内政的延续。它涉及外交、军事、经济、文化与国际参与等领域，不仅强化对台湾地区的军事和经济支持，而且改变美台关系的非官方性质，在实际上修改了“一个中国”政策。一旦明年初获得国会通过，这是自1979年“与台湾关系法”以来，美国对台政策最全面的调整。它也是美国打“台湾牌”的转折点，进一步暴露了美国的虚伪本质，改变了台海现状，进而试图掌握两岸关系的主动权和主导权。近年来，美国将中国大陆作为主要竞争对手和地缘政治挑战，以台湾问题作为抓手，不断将中国大陆的行为贴上军事威胁、经济胁迫和价值对抗的标签，以此在国际社会拉拢盟友，提升被特朗普时期损害的美国全球信誉，进而掌握所谓“基于规则的国际秩序”的话语权。美国除以四方安全对话（QUAD）、四方芯片同盟、美英澳安全伙伴关系（AUKUS）、美日同盟等机制对中国大陆进行战略围堵外，还频频曲解“中美三个联合公报”，甚至利用国内立法绕开以联合国为核心的国际法。“台湾政策法案”是以包裹立法的方式将原来散见于美国各种法律政策文件中的涉台条款的集约化，也是将对台政策的新动向制度化和规范化的重要举措。虽然美国各种政治势力在台湾问题上有共识，但为了选举和部门利益等，也存在着激烈竞争，形成了割据逻辑。这也折射在立法过程中，不仅影响着“台湾政策法案”的走向，更是决定着中美涉台法理斗争的样态，有必要对其全面分析。
一、国会立法成为议员利益的规范表达？
美国以“自由民主”立国，民众具有天然的优越感，对民主输出抱有宗教般的热忱，认为各国应奉行西方所谓的“普世价值”，才能消弭在价值观和政治制度上的冲突。在全球化时代，美国产业转移，政治过于偏向资本，难以发挥好平衡社会的作用，中下阶级被剥夺感不断增加。让人感觉讽刺的是，政治与资本的结合被一些精英解读为“民主与自由”的重要构成，但这无以解决美国社会的内在结构性问题，选民的选择空间幷不大，反而让其越来越复杂。近年来，美国各群体的撕裂日益明显，政治极化愈演愈烈，种族主义与民族主义大行其道。所谓的民主与自由只是政治精英用来包装虚伪承诺的藉口与空话，在实践中作为排外和封闭的政治言辞，以便赢得周期性的选举。因此，选举民主逐渐成为民粹主义的发泄渠道。在特朗普时期，美国在世界范围内的领导力下降，“美国优先”在一定程度上瓦解了二战后的国际秩序和美国的盟友体系，直至拜登上台后采取系列措施改变美国的国际环境。然而，拜登政府在对中国进行战略遏制的错误道路上走得更远，以意识形态为名打造话语阵营，包装对抗战略意图，在台湾问题上对中国大陆政治上对抗、军事上挑战与法律上否定的格局已经形成。当然，这反而加深了美国的通胀，致使美国民众的生活更加恶化。
为获取短期的政治利益，美国政治精英忽视内部治理的症结，将美国面临的问题归结为中国的发展。语言不是现实苍白的折射，相反，是价值及其符号形态的建构，是理解和创造现实的钥匙。这些精英找不到解决方案，炮制了所谓“民主自由VS.专制威权”的话语框架，影响舆论，操纵民意，将反中操作为政治正确进行政治动员。二分法使得选民也只有选立场、靠边站的份，不断以感性而非理性来看待美国存在的问题，也是对美国民众进行中国的认知塑造。原来在台湾问题上相对具有共识的选民日趋分化。很多国会议员在面临中期选举压力时，为博取民众的支持，对“台湾政策法案”各有盘算，即使相关主张比较极端，也不必为此负责。“选民意愿和选区利益对国会议员的影响也不可忽视。绝大多数国会议员都想在下次选举中连任，因此如何为本选区捞取利益和争取选民也是他们在国会活动时的主要着眼点之一。”①在民粹主义的推动下，议员藉助台湾问题塑造所谓对抗强权的形象，不断攫取意识形态对抗红利。他们藉台湾问题对中国进行各类制裁、造谣与抹黑，频频访台提高自身身价，来吸引选民的注意力，“访问台湾”显然成为部分政客获得曝光的机会和利益必备的行程，他们仿若过江之鲫。美国国会议员纷至沓来，比试谁更强硬，藉此累积政治资本。如果中国大陆给予制裁，他们反而更能向选民展示其功绩，可谓无本万利。
一直以来，美国国会存在所谓“友台”势力，这些议员很多长期得到台湾当局的利益输送，在国会中通过法案方式推动美国对台政策发展。这也是台湾当局倒逼美国政府的重要机制。民进党基于选举利益及政客本能，试图利用日益竞争的中美关系，将“台独”从乌托邦变为“伊甸园”。2016年蔡英文上台以来，拒不承认“九二共识”，在“去中国化”的道路上越走越远，积极利用美国政府在对台政策转变的机会，试图将不可能的“台独”主张获得美国支持。与美国政客联手操作下，民进党当局将这个“假问题”当作美国选举的真议题进行操弄。所以，民进党当局在背后大力鼓动“友台”议员推动涉台法案，所谓的驻美代表萧美琴积极活动，一时间议员竞相提出各种“挺台”提案，尤其以“台湾政策法案”的象征意义最大，试图彰显台湾地区所谓的主权地位。在这一背景下，民进党当局对“访台议员”来者不拒，通过各种渠道进行利益输送，换取议员在国会支持涉台法案。民主党籍的梅南德兹和共和党籍的格雷厄姆作为共同发起人，4月曾率团窜访台湾，当时表示希望台湾采购波音飞机；6月联手提出“台湾政策法”草案，幷令法案顺利排上议程，8月华航董事会就决定，订购16架波音787-9客机。格雷厄姆是南卡罗莱纳州选出的参议员，该州是波音787型客机工厂和交货地所在。因此，“台湾政策法案”在民进党当局的鼓动下，赢得跨党派相挺。
一般来说，议员权力来源和维系方式不同于行政人员，不必考量具体的政策措施的可行性，更容易变成鹰派，更乐于制造中美对立。这样反而可以制造民意，放大其影响力，进而收割丰厚的政治红利。外交政策主要取决于国家利益而非民意，举世皆然。国会作为民众“公意”的生产场所，立法作为“公意”的表达载体，必须以国家的根本利益为出发点。然而，在美国议员利益和国会立法之间的张力一直存在，议员将地区或个人的私人利益包装成为“众意”，最后以国会立法作为“公意”的法律形式表达出来。经此，议员逐渐推动国会涉入外交领域，尤其是越来越介入作为中国内政的台湾问题，妄图通过立法的方式将选区利益与中美两个大国关系绑定。然而，这是违背国际关系的内在规律，台湾问题更是异常复杂，不能从地方本位来影响美国制定对台政策。这在一定程度上说明“美式民主”的制度性衰落。议员的行为动机多为选举，是对民意的操弄以及民意与外交政策关系的错误理解，“压倒性反华”意图幷不利于化解中美之间存在的冲突。“台湾政策法案”名义上是促进台湾的安全，但实际上破坏了台海的稳定，威胁区域和平，更不能实现其“以台制陆”的幻想。当然，这是民进党当局最希望看到的，中美因“台湾政策法案”闹得越僵，越可以为摆脱年底的选举困局大打“抗中牌”，为其“台独”行径张目。
二、国会立法框限行政主导的制度叙事？
美国是三权分立的政治体制，外交权主要属于行政权，总统在对外政策制定中处于主导地位，但国会有高度自主性，通过立法权、财政权等对外交政策施加影响。在外交领域国会立法和行政主导之间的博弈也一直存在，这一点在中美关系中尤甚。建交以来，国会对中美关系尤其是台湾问题的影响多是消极的。1979年1月1日，中美建交后，国会就通过了与建交公报精神相违背的“与台湾关系法”，甚至以卡特政府推动中美建交的相关行为违背宪法关于国会权限的规定而将其诉诸联邦最高法院。当前，虽然白宫和国会都支持通过台湾问题遏制中国，大幅升级了美台关系，但具体方式和步骤等存在分歧。遏制中国发展进而维护自身霸权利益是白宫试图打造“掏空一个中国原则的美台准军事同盟”的根本动机，但坚持“避战”符合美国的根本利益。国会在制定对台政策方面则坚持盲动冒险主义，企图用自己的议事日程，从后方走向前台，进而约束行政部门的对台政策制定。虽然拜登政府是以台湾问题作为抓手对中国进行战略遏制，但战略模糊对美国来说最为有利。近年来，中美在台湾问题上的紧张与美国国会的挑衅作为密切相关。美国国会的法案如果对行政部门有强制约束，势必会大幅提升美台交往的“官方”层级，“与台湾关系法”就是典型例子。拜登政府藉台海议题强化意识形态对抗，巩固盟友或伙伴关系，建构所谓基于价值共识的国际环境，推动欧洲各国改变立场。也就是说，一方面美国政府经过了贸易战和“中菲南海仲裁案”后，认为只有科技战和台湾问题能够遏制中国，另一方面竭力避免在台海发生战争来绑架美国战略走向；他们非常清楚民进党当局的谋划，因此提出中美就台湾问题设置“战略护栏”，避免任由“台独”狂飙突进所带来的极端风险。然而，“台湾政策法案”一旦通过，就改变了美国的“双重吓阻”战略，事实上是对大陆的吓阻升级，淡化对台湾地区的吓阻，甚至变相助长了“台独”。对此，美国的行政部门很难掌握好平衡，一旦因为“台湾政策法案”致使两岸冲突加剧，刺激中国大陆采取军事行动，台湾周边区域的权力平衡将发生根本性改变。
一部法案若要送交美国总统签署成法，须在参众两院的相关委员会过关，幷分别由两院全院通过文字相同的版本。在历史上也有美国总统对涉台立法强力反对而没有通过的案例，但都是处于行政部门对台政策相对克制的阶段。如1999年“加强台湾安全法案”也是以翻修“与台湾关系法”为出发点，但克林顿政府认为该法草案赋予国会过大的权力，严重侵犯到行政部门的权力，而决定全力阻挡，最后国会没有完成立法。②现在民进党当局与美国行政部门的沟通管道畅通，很多问题不必再通过国会向行政部门施压，国会作为立法部门也具有压力，在很多涉台问题上日趋极端。由于当前美国国内的政治两极化，拜登政府在对内关键议题上有求于国会，使得国会在干预外交安全事务方面获得更大权力，不断突破法律的限制。民进党的“台独路线”早已在战略和制度上清晰化，幷以所谓的价值同盟、对抗威权等“民主同盟体系”的思维捆绑方式牢牢盯住美国，通过国会这个二传手倒逼美国政府在台湾问题上实现“战略清晰化”。与此同时，美国国会正在逐渐侵蚀以行政部门为主的相对一元化的外交政策，尤其是在对华和涉台决策领域发挥了越来越具有破坏性的作用。③美国国会往往采取“先进两步，再退一步”的策略，以蚕食的方式取得了外交权力的增量。梅南德兹在宣布法案通过的声明中称：“在北京持续对台湾采取胁迫性外交、政治、军事和经济手段之际，强有力的跨党派议案通过不仅显示了我们对台湾毫不动摇的支持，更表明我们认识到美国国会在面对这些挑战时必须发挥关键作用。”拜登政府对台政策的转变，在一定程度上助长了美国国会的权力斗争危机感，对台湾地区支持空前增强，幷试图抢得主动权。对“台湾政策法案”，行政部门虽然私下也有保留，但很难公开明显反对，担忧被指责而伤害民主党选情。例如，佩洛西窜访台湾地区为拜登政府所不乐见，国防部的发言非常直接，但也阻挡不了。“台湾政策法案”一旦出台，将使得中美关系和两岸关系都处于最危险新阶段，但国会在权力斗争中不考虑这些，甘愿作为民进党当局“抗中”的助力。对此，美国政府一方面做好对台政策升级的准备，另一方面也防止内部修法扩大国会权力，试图在法对法、制定和实施层面取得平衡。
|
