该报告也比较了各国医疗服务的地区差异，以此分析各国应对疫情时的基础设施情况。数据显示，每千人拥有床位数量在美国的区域差异远较日韩和大部分欧洲国家要严重得多。尽管床位数不能完全反映出医疗服务质量，但至少部分反映出美国在公共医疗的基础建设方面的不足。这种区域差异特别明显地体现在城乡差异和城市当中不同收入的地区之间。根据另一份报告，美国乡村地区和城市低收入地区由于贫困、住房条件、族群分布、医疗条件等各种因素的限制，在疫情面前都格外脆弱。⑤前述OECD报告数据显示，在疫情初期，美国各县的新冠死亡率比较接近，但是到了2020年8月病毒在全国范围内传播开以后，低收入县的死亡率开始远高于其它地区，高收入地区则开始下降，尽管乡村地区的人口密度要远小于城市地区。
第二，美国联邦政府的协调能力严重不足。疫情对各地区的影响差异极大，各地区经济结构（例如旅游行业更易受到影响）和财政收入状况的不同造成地区间在疫情期间面临着不同程度的挑战。在这种情况下，联邦政府的协调能力就变得格外重要。尤其是公共医疗支出和社会救助支出在各个地方政府之间差异巨大，很多城市依赖于州政府的财政转移支付，但州政府的财政状况同样可能因疫情而变得拮据，这时候联邦政府的作用就变得极为关键。通常情况下，联邦制国家由于重视权力下放，公共医疗和社会救济支出相对更多依赖地方政府。但是这种情况幷非一成不变，而是根据各国实际情况而定，由此也反映出各国在处理中央与地方关系方面的差异。理论上讲，地方政府掌握一定比例的财政支出有利于更加灵活有效地应对疫情。但与此同时，如果联邦政府缺乏足够的财政能力和协调能力，同样会产生灾难性后果。同样是联邦制国家，德国与比利时的地方政府掌握的公共医疗支出占比小于15%；相比之下，美国地方政府的公共医疗支出占比高于40%，意味着联邦政府承担的责任要小得多，在财政转移支付方面的能力自然也要弱很多。即使相比于其它地方支出占主导的联邦制国家例如瑞士、澳大利亚、奥地利等，美国由于联邦政府与地方政府间的矛盾尖锐，也导致美国的疫情治理问题更加严重。换言之，良好的治理不在于联邦制还是单一制，在于能否形成良好的央地关系。在法国，中央与地方政府能够共同行动抗击疫情；同样是联邦制的加拿大采取全政府行动计划应对疫情；澳大利亚也设立国家联邦改革委员会来取代原有的政府委员会以提高效率。但在美国，联邦与州之间却经常彼此掣肘，导致有令不行，或者缺乏统一协调。
第三，美国政府权力的过度分散导致大部分重担落在地方政府身上，而政治极化影响下地方政府之间在应对疫情这样的重大事件上出现严重分裂，导致地区政策不平衡，难以在全国范围内有效控制疫情。例如围绕限制流动与重新开放经济的政策争论，美国联邦政府几乎难以发布有效的全国性政策，而是依赖地方政府自身的决定。2020年3月疫情开始之初，纽约州联合新泽西州、康州、宾州一起实行限制政策。但是这样的联合行动此后很少见到，更多的是各州各自为政。2020年10月当疫情开始恶化时，7个州政府开始撤销重启计划，另外3个州暂停解除限行令。加州将州内各县按照风险等级划分为四级，据此来决定是否和何时重新开放。⑥纽约州在疫情最严重的布鲁克林和皇后区对学校和非核心商业施行为期两周的关停措施。但是显然，在没有联邦政府在全国范围内的协调管控，各州独立行动不可能对疫情有足够的控制。更何况大部分州政府幷未采取类似行动，让这些独立行动的州的举措几乎流于形式。
第四，一个有趣的现象是，美国尽管号称是全球高科技和互联网领军国家，但在利用科技来应对疫情方面却让人失望。利用互联网实行远程工作是减少接触、应对疫情的一个有效方式，也因此刺激了互联网技术的发展。但是OECD的另一份报告比较OECD国家当中远程工作（telework）的职位数量占比情况时发现，美国的平均值低于所有西方发达国家，仅高于少数几个东欧国家；而美国国内的地区差距在所有这些国家当中又是最为严重。⑦此外，疫情期间各国竞相利用互联网和新科技产品来实现电子监控跟踪、及时发布信息、采用电子政务等，也有很多国家发放电子设备，确保及时监控疫情。例如法国、挪威、韩国、加拿大等国家在国家层面采取各类措施，其它国家如德国、意大利等也在区域层面积极行动。相比之下，美国在这方面的措施非常少，联邦政府几乎没有任何作为。少数州采用电子设备来监控，例如纽约教育局曾对30万学生实施监控，但是更大范围内的监控缺失。大部分地区则没有充分利用电子技术，全国性的措施几乎没有。相反，美国的数字鸿沟（digital divide）在西方发达国家当中极为严重，宽带的使用在地区分布上严重不均衡，具有弱势背景的15岁青少年当中有25%无法连接到互联网。⑧美国的数字鸿沟显然与经济不平衡与收入不平等紧密相连，对于美国的治理具有严重阻碍作用，而政治极化是其非常关键的一个影响因素。⑨
五、信任危机与社会衰败
我们还可以继续罗列出更多关于美国的治理缺陷。例如政府与议会间的冲突、利益集团对决策的干扰、繁冗的法律和官僚作风对疫苗研发、政府决策和执行、社会协调等各方面造成的阻碍。但是这里最需要强调的一点则不在制度层面，而在社会层面，在于美国社会的信任。
在新冠疫情这样的重大危机当中，民众对政府的需求和信任通常都会上升。根据一份在2020年进行的对11个国家的信任度调查分析报告的结果，各国民众对政府的信任度都有显着提升。但是美国民众对联邦政府的信任度的提升在发达国家当中仅高于日本，远低于加拿大、韩国、德国、英国、法国。在被问及联邦政府“是否是一个有用而可靠的信息来源？”时，美国民众的正面回答率祇有35%，仅高于法国的32%和日本的16%，远低于加拿大的63%、韩国的56%、德国的54%、英国的51%。在回应其它涉及到联邦政府的问题时，例如“是否与其它组织和机构通力合作应对疫情？”、“是否有效协调？”、“是否采取必要措施应对经济？”、“是否帮助受困人群渡过难关？”、“是否与其它国家通力合作应对疫情？”等等，美国民众的正面回答率也都相当低，一般保持在30%多，远低于其它发达国家。尤其是关于“是否能够抛弃党派之争和意识形态对立来共同处理问题？”时，美国人的正面回答率祇有29%。此外，美国民众普遍不信任政府搜集民众的医疗信息和对民众进行跟踪以控制疫情。在11个国家当中，美国人的支持率祇有50%，略高于法国和日本，而各国平均值为61%。作为参考，英国的支持率为59%。⑩
毫无疑问，疫情期间美国民众的情绪指标是相当低的。这种不信任感幷不仅仅针对政府。事实上，美国民众的不信任感已经扩散到全社会范围内。在2021年1月进行的调查结果显示，与一年前相比，美国民众不仅对于国家层面的政治家、媒体精英、宗教领袖的信任感下降，甚至对于社区成员和科学家的信任度也大为降低。⑪这种全社会范围内的不信任感也印证了很多人对美国社会失序的担忧。福山多年来批评美国的制度衰败，他针对的主要是政府层面的无能和低效以及对创新活力的扼杀。⑫但是当政府低效和不作为让公私部门都陷入无力感甚至制度瘫痪时，人们对政府的不信任就会扩散到社会成员之间，造成社会信任的缺失。在社会层面，美国面临的各种问题已经积累日久，特朗普的执政祇不过是催化了沉积已久的老问题例如政治腐败、贫富差距持续扩大、中产阶级消失、社会流动停滞、社会福利和救助制度缺失、公共医疗体系残破等等。这一系列问题都在腐蚀着美国社会的价值观和社会认同。纽约时报专栏作家布鲁克斯发表长文哀叹美国社会道德崩溃，信任缺失已经到了危险的境地，“国家体系正在陷入合法性危机”，⑬但他幷非是唯一意识到这个问题幷发出这种呼声的人。类似的分析已经足够多。重要之处在于，当政治信任和社会信任的坍塌与疫情叠加在一起时，后果是灾难性的，最终的结果是社会失序。
疫情失控让底层民众遭受严重打击，本已经极为严重的贫富差距进一步拉大。据报道，美国614位亿万富翁的集体净资产在疫情期间增加了9310亿美元。芝加哥大学和圣母大学等机构研究显示，2020年6月至11月，美国贫困率从9.3%快速攀升到11.7%。这样的经济状况祇会进一步刺激美国人的焦虑感和无力感，长期困扰美国社会的药物过量使用以及海洛因和鸦片类药物的泛滥再次凸显出来。⑭贫富差距和社会焦虑更容易体现在本就严重的族群矛盾当中。而抗疫失败更激化了这种矛盾。2021年3月，美国38个州和哥伦比亚特区中，白人的疫苗覆盖率是黑人的2.1倍、西班牙裔的2.9倍。随着这种贫富差距和分配不公接踵而至的是族群冲突。加利福尼亚州司法部报告，2020年针对亚裔的仇恨犯罪翻倍，仇恨犯罪总体增长率达31%。2021年初，针对亚裔的暴力事件更是激起全国性抗议和大讨论。此外，美国的犯罪率也开始上升，2021年在发达国家中排名第一，枪支暴力也创下纪录。美国全国广播公司2021年4月发布的民调结果显示，82%的受访美国人认为美国处于分裂状态，种族和政治紧张局势加剧。⑮
但正如笔者在其它文章中所言，今日美国的族群身份和族群矛盾已经不再具有清晰的边界，而是与诸多其他身份和议题相混杂，在某些方面甚至难以成为主导因素。无论是白人还是黑人，他们的焦灼感很少单纯源于族群关系，而是大都集中在对国家、制度和社会治理层面的失望，体现为对制度衰败、治理失效、社会正义缺失的不满。在这种环境和情绪的支配下，正如弗洛伊德事件引发的抗议运动所显示的，当各种肤色的人群走到一起共同就警察的滥权表达愤怒时，他们所反对的不是某种肤色的个人或群体，而是警察所代表的国家机器和公共权威。而当“白人至上”主义者向他们的反对者宣泄愤怒甚至使用暴力时，他们所表达的同样是对国家机器和公共权威的失望。⑯就此而言，美国社会面临的危机已经超越政治、经济、族群、或者疫情等单一议题，而是经过长期积淀，变成难以扭转的深层次社会危机。在这样一个贫富悬殊、正义缺失、政治家失去担当的环境中，或者如布鲁克林所称的“失望的时代”中，社会个体之间很难再有相互依赖之感，遑论牺牲个人利益追求共同福祉。当遍布各个角落的失望感正在让美国社会走向自我否定时，任何政府和党派更替都难以阻挡美国的衰落趋势。而正如经济史学家弗格森最近一篇文章所警告的，像历史上任何一个帝国所经历过的，美国的衰落过程同样难以风平浪静。⑰在这个过程中，整个世界会面临怎样的冲击，将是21世纪最难以预料但也确定是最波澜壮阔的一幕场景。
注释：
①J.D.万斯着，刘晓桐，庄逸抒译：《乡下人的悲歌》。江苏凤凰文艺出版社，2017年。
②David R. Lurie, "These Shameless Republicans Desperate to Outlast Trump Know Better, but They Don't Care." The Daily Beast. August 07, 2021. https://www.thedailybeast.com/these-shameless-republicans-desperate-to-outlast-trump-know-better-but-they-dont-care?via=newsletter&source=Weekend
③《外媒：过去一周，美国一半新增病例集中在佛州》，《参考消息》，2021年8月24日。http://www.cankaoxiaoxi.com/health/2021/0824/2451989.shtml
④Dorothée Allain-Dupre, "The territorial impact of COVID-19: Managing the crisis across levels of government." 10 November 2020. https://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/the-territorial-impact-of-covid-19-managing-the-crisis-across-levels-of-government-d3e314e1/
⑤Mary T. Bassett, "Just Because You Can Afford to Leave the City Doesn't Mean You Should." New York TImes, May 15, 2020. https://www.nytimes.com/2020/05/15/opinion/sunday/coronavirus-cities-density.html
⑥Los Angles Times, "Reopening Across Counties," 2020 https://www.latimes.com/projects/california coronavirus-cases-tracking-outbreak/reopening-across-counties/
⑦OECD, Capacity to remote working can affect lockdown costs differently across places. OECD Publishing, Paris, 2020.https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=134_134296-u9iq2m67ag&title=Capacity-for-remote working-can-affect-lockdown-costs-differently-across-places
⑧OECD, OECD Regions and Cities at a Glance 2020, OECD Publishing, Paris, 2020.https://dx.doi.org/10.1787/959d5ba0-en.
⑨寿慧生，《美国经济不平等的政治经济学分析》，《世界经济与政治》，2017年第10期。
⑩Edelman Trust Barometer 2020: Spring Update: Trust and the Covid-19 Pandemic. Edelman Co. 2020. https://www.edelman.com/trust/2020-trust-barometer
⑪Edelman Trust Barometer 2021. Edelman Co. 2021. https://www.edelman.com/trust/2021-trust-barometer
⑫Francis Fukuyama, "America in Decay: The Sources of Political Dysfunction." Foreign Affairs, September/October 2014.
⑬David Brooks, "America Is Having a Moral Convulsion." The Atlantic, October 5, 2020. https://www.theatlantic.com/ideas/archive/2020/10/collapsing-levels-trust-are-devastating-america/616581/
⑭寿慧生：《美国白人社区痛苦的真正原因是什么？》，FT中文网，2017年8月17日。
⑮郭言：《社会撕裂让美国深陷疫情“泥潭”——揭开美国抗疫真相》，《经济日报》2021年8月13日第3版。
⑯寿慧生：《族群冲突如何影响美国政治》《世界知识》2020年第21期。
⑰Niall Ferguson, "Niall Ferguson on why the end of America's empire won't be peaceful." The Economist, August 20, 2021.
（全文刊载于《中国评论》月刊2021年11月号，总第287期） |
