（三）《台湾国际团结法案》
之所以将《台湾国际团结法案》单独归结为一类，是因为此法案与前述两类法律工具并不相同，尤其是与第二类中的生效法案存在重大差异。前述两类法律工具关注重点是推动台湾参与世界卫生组织的议题，而《台湾国际团结法案》以联合国大会第2758号决议为攻击靶点，试图通过曲解第2758号决议而达到“一劳永逸”地解决台湾的“国际空间”问题。换言之，推动台湾参与WHO活动仅仅只是《台湾国际团结法案》意图达到的目的之一，但并非唯一目的，最终目的在于推动台湾无阻碍地参与包括联合国等在内的国际组织。⑰与第二类中的生效法案的重大差异在于：第二类生效法案只是美国介入台湾“国际空间”问题的单纯国内法律工具，《台湾国际团结法案》通过曲解第2758号决议而使之具有国际“正当性”与“合法性”，是把国际工具国内化了。因此，相较于第二类中的生效法案，无论是从“正当性”、“合法性”还是从动员国际舆论等诸多角度来看，《台湾国际团结法案》都具有前者所不具备的诸多优势。而这也意味着，《台湾国际团结法案》与第二类中的生效法案迭加之后，美国介入台湾“国际空间”问题的法律工具种类更丰富了，从此前单纯的国内法律工具发展到国内法律工具和国际法律工具兼备的新阶段。而从主题内容来看，也从专门只针对台湾参与WHO这一单一性议题发展为能推动台湾参与任意国际组织这样的“综合性”议题。
当然，从“溯源”角度看，尽管《台湾国际团结法案》对第2758号决议进行了曲解，从美国国会角度来看，此种曲解却并非自《台湾国际团结法案》始。美国国会对第2758号决议的质疑也早已存在，最早可以追溯至1993年，在该年，美国国会在所通过的决议中声称联大通过的第2758号决议并没有彻底解决因中国“分裂”而产生的中国在联合国的合法席位的问题，并主张台湾应当在联合国拥有席位。⑱当然，美国国会当时只是试探性地抛出对第2758号决议的质疑。而《台湾国际团结法案》的正式推出，则意味着美国开始正式“名正言顺”地攻击第2578号决议的合法性和有效性。
二、美国介入台湾“国际空间”问题的特点及未来发展动向
（一）特点
结合美国国会前述法案、决议等可以看出，其有如下两个明显的特点：（1）决议及法案在内容上具有“承接性”；（2）美国介入台湾“国际空间”问题的力度在不断增加。
在操弄和推进台湾参与WHO等相关国际组织的国家中，美国无疑是最主动和最主要的国家之一。一方面，自1991年起，美国就率先通过其国内法来为自身“拓展”在台湾参与WHO议题上的可操作空间；另一方面，以1994年“台湾政策评估报告”为“肇始”，美国就不断推动国内立法“操作”台湾参与WHO、加入联合国等议题。而在此过程中，其法律工具箱也变得更“丰富”，既有国内法律工具，又有国际法律工具，既有综合性法律工具又有单一性法律工具。美国在通过其法律工具箱不断“介入”到台湾“国际空间”问题上，它也是心思“缜密”的国家，这一点可以从美国国会陆续发布的决议（Resolution）、起草程序中的提案（Bill）及既有生效的法律（Act）中得到印证。而就这三者的关系而言，决议为前导，起到舆论铺垫等作用；提案是立法的“先声”和尝试，通过反复、多次地提出类似提案，为后续法案的起草和通过提供内容、技术等相应基础；生效法律则是最终追求目的。
此外，前述三类工具在内容上还呈现出“承接”的关系：美国国会后续通过的法案及决议，往往会援引先前的法案或决议中提及的内容，前后通过的决议或法案具有某种“滚动性”。以美国国会通过的有关推动台湾参与WHO的6份生效法案为例：后一份法案多以前一份法案的内容为基础，只是在后一份法案中增加了前一份法案通过后新发展的相关内容。
（二）未来发展趋势
从美国国会近两年行动看，美国国会在推动台湾“国际空间”问题上有如下新动态：
第一，提案呈密集排列趋势，且通过率较高。自2018年以来，美国国会大多以提案的方式发布有关推动台湾“国际空间”问题的议题，且通过率呈上升趋势。这表明，在国会内部，民主党和共和党对美国干涉台湾参与WHO的议题凝聚了“共识”，对美国介入台湾“国际空间”问题的意见也渐趋统一。一旦这些提案（Bill）通过成为法律效力最高的法案（Act），美国国务院就有了行动的压力。
第二，提案更加具有针对性、层次性，往往“直切主题”。以推动台湾参与WHO为例，提案基本上是围绕着三方面进行阐述：一是台湾对世界卫生作出的“贡献”；二是认为台湾面临来自大陆的“施压”；三是指示国务院每年向国会报告其为台湾重获观察员地位的努力。从表面上来看，这些内容似乎没有什么“新意”，基本上是对前述提案内容的“重复”与“补充”。实际上这些提案会形成巨大的舆论效果，为台湾参与WHO制造“实质突破”的机会。总体上，美国国会将多角度、多层次地推动台湾参与“国际空间”，通过为台湾谋取“国际空间”而制造台湾事实上的“独立”地位和形象。而此种形象又能反过来“印证”美国国会前述对联大第2758号决议的歪曲和曲解。
三、应对建议
对于美国国会在推动台湾“国际空间”问题上的前述诸多举措，大陆有必要高度重视，严肃应对。而从应对角度看，由于美国国会引发的挑战既涉及到国际法层面尤其是联大第2758号决议，也涉及到美国国会国内立法程序方面，大陆就有必要考虑同时从多个角度入手，积极谋划相关应对措施：
（一）在国际层面加强对联大第2758号决议的解释、宣传和适用。
《台湾国际团结法案》“剑指”对象是联大第2758号决议，通过对此决议的歪曲和曲解来为美国扩大对台湾“国际空间”问题的介入范围和力度提供“合法依据”。
总体来看，大陆在解释和适用第2758号决议上仍然有相应不足，主要表现在：（1）未能充分认识到第2758号决议的于我有利性。无论从第2758号决议的具体措辞看，还是从第2758号决议的起草过程和辩论过程看，第2758号决议与“两个代表权”、“一中一台”等类似解释完全不相容，是驳斥“两个代表权”、“一中一台”等类似提案的有力工具。⑲但在实践中，在应对美国等提出的有关“两个代表权”等类似说法的时候，我国常驻联合国代表却很少援引第2758号决议来予以驳斥。（2）在国际层面对第2758号决议的解释和说理不充分。一方面，对于美国官方和民间有关第2758号决议的曲解，大陆很少及时组织反击和驳斥；另一方面，在中国常驻联合国代表团每年在给联合国秘书长有关台湾问题立场的信函中，⑳尽管都提到了第2758号决议，但对此决议的正面阐释是不充分的，错过了在国际层面正面阐释决议的正确含义的机会。（3）对第2758号决议的适用场景评估不足。由于第2758号决议的解释于我有利，在适用场景上，其既可以适用于联合国各机构，也可以适用于联合国系统内的专门机构如世界卫生组织等，但从我国对其适用的既有实践来看，目前对此决议的适用是极为有限的，其适用场景和潜力远远没有被开发出来。
要克服前述不足，我国有必要从如下两方面予以改进：（1）要重视对第2758号决议的正面宣传和传播，及时反驳和抵制美国对第2758号决议的曲解，防范其解释扩大影响。一方面，我国有必要在国际层面多宣传对第2758号决议的正确解释，另一方面，也要考虑多在英文重要学术刊物等发表有关第2758号决议的解释与适用的论文，同时，还可以考虑召开围绕决议解释的国际学术会议，多渠道对第2758号决议的正确解释进行宣传和普及。（2）要重视在联合国各机构和联合国各专门机构对第2758号决议的解释和适用。第2758号决议是联合国系统内有关台湾国际地位的唯一有效决议，其既可以在联合国各机构内适用，也可以在联合国专门机构系统内适用。在适用的过程中，我们要改变既有的不重视对此决议进行充分阐释的实践，充分利用此决议的起草过程、各国围绕此决议草案的辩论发言记录等资料，重视解释过程的完整性、充分性和有效性，克服目前的解释太过简单和粗略的不足。
（二）要介入美国国会的“立法”过程，加大对美国国务院相关行为的预期。
在很大程度上，美国国会相关“立法”是美国对台政策的“源头”。国会通过了相关决议或法案，美国国务院等行政部门就有义务去执行。美国国务院等行政部门在具体执行中尽管有一定的酌处权，却会受到美国国会的监督和制约。在这个意义上，要影响美国的对台政策，我们首当其冲就要在美国国会“立法”的过程中积极介入。一方面，我国驻美大使馆有必要与美国国会进行适当沟通，可以多考虑机会争取到美国国会演讲，向国会议员传递两岸关系的正确认知；另一方面，还可以多寻找机会与积极推动相关“立法”的美国国会议员进行接触，积极对其进行游说，争取将相关“立法”遏制在萌芽状态。
与此同时，我们也应意识到，在美国国会的立场不会更改的情况下，美国国务院未来将加大对台湾参与WHO的游说力度。为此，我们不仅应当密切关注美国国会通过的法案及决议，还要时刻关注美国国务院的行动，防止更多的国家被其舆论导向而走远走偏，加入“错误阵营”。应该对美国国务院每年的类似行动有预期。只要美国国会的相关法案没有更改，基于执行法案并向美国国会报告执行法案情况的需要，美国国务院每年都会采取行动，呼吁并推动台湾参与WHO的活动。这个态势是不会改变的。因此，我们需要对此有相应认知，并提前采取相应预防行动。
（三）修改或制定必要的国内立法，用国内法反制美国国内法
通过前述研究可以看出，美国的每一步行动都有明确的“法律”得以支持。无论是法案还是决议，其发展变化都是环环相扣、有迹可循的，美国国会擅长通过援引先前通过的法案或决议为自己最新的法案或决议奠定坚实的“立法基础”。而相比美国而言，我国国内相关立法是有相应不足的，例如，《反分裂国家法》等规定内容过于简单，可操作性比较差，《中华人民共和国反外国制裁法》对美国此类介入台湾“国际空间”问题的行为缺乏明确规定等。因此，一方面，在有明确的国内立法依据的情形下，我国要积极适用相关法律规定来对美国的相关举措予以反制；另一方面，在既有立法存在不足的情形下，还有必要及时启动修改法律规定的程序，进一步完善相关立法，为自身反制行动提供坚实的国内法律依据。
注释：
①118th Congress (2023-2024): H.R.1176 - Taiwan International Solidarity Act.
②102nd Congress (1991-1992): H.Con.Res.210 - Expressing the sense of the Congress in support of Taiwan's membership in the United Nations and other international organizations.
③参见美国国会文件：S.Con.Res.136，S.Con.Res.20。
④关于“台湾政策评估报告”的详细信息，参见网络链接：https://usinfo.org/sino/review_e.htm 2023年8月17日最后访问。
⑤104th Congress (1995-1996): H.Con.Res.12 - Relating to the Republic of China (Taiwan)'s participation in the United Nations.
⑥104th Congress (1995-1996): S.Con.Res.3 - A concurrent resolution relative to Taiwan and the United Nations.
⑦105th Congress (1997-1998): H.Con.Res.132 - Relating to the Republic of China (Taiwan's) participation in the United Nations.
⑧105th Congress (1997-1998): H.Con.Res.219 - Relating to Taiwan's participation in the World Health Organization.
⑨参见美国国会文件：H.Con.Res.334，S.Res.26，H.Con.Res.390，H.R.1794。
⑩107th Congress (2001-2002): H.Res.221 - Expressing the sense of the House regarding United States policy toward Taiwan's membership in international organizations.
⑪109th Congress (2005-2006): H.Con.Res.154 - Expressing the sense of Congress that Taiwan should be accorded full and equal membership in the World Health Organization (WHO) and other international organizations.
⑫参见美国国会文件：H.Con.Res.316，H.Con.Res.77，H.Con.Res.55，H.Con.Res.76。
⑬108th Congress (2003-2004): S.2092 - A bill to address the participation of Taiwan in the World Health Organization.
⑭117th Congress (2021-2022): S.812 -A bill to direct the Secretary of State to develop a strategy to regain observer status for Taiwan in the World Health Organization, and for other purposes.
⑮107th Congress (2001-2002): H.R.2739 - To amend Public Law 107-10 to authorize a United States plan to endorse and obtain observer status for Taiwan at the annual summit of the World Health Assembly in May 2002 in Geneva, Switzerland, and for other purposes.
⑯参见美国国会文件：S.812。
⑰参见新闻报导：美众院通过《台湾国际团结法案》 学者：意在助台开拓国际空间 北京料将施压，来源：https://www.zaobao.com/news/china/story20230727-1418154 2023年8月12日最后访问。
⑱103rd Congress (1993-1994): S.Con.Res.45 - A concurrent resolution relating to the Republic of China on Taiwan's participation in the United Nations.
⑲关于联大第2758号决议的研究可参见：宋杰：《联大第2758号决议的解释与适用问题研究》，《台湾研究》2015年第4期，第61-69页。
⑳关于中国常驻联合国代表团给联合国秘书长的信函，部分可参见如下联合国文件：A/75/494，A/74/491，A/73/423等。
（全文刊载于《中国评论》月刊2023年10月号，总第310期） |
